II SA/Kr 522/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Osiedla [....] Spółki z o.o. Spółki Komandytowej z/s w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 8 lutego 2010 r. nr [....] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót skargę oddala. Decyzją nr [...] z dnia 3.12.2009 r., Starosta [...], działając na podstawie art. 30 ust.6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr.156 póz. 1118 z póżn.zm.- zwanej dalej Prawem Budowlanym z 1994 r.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20.11.2009 r., złożonego przez Inwestora - [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa, z siedzibą w K., zawierającego zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę dla inwestycji pn: "Budowa przyłącza gazu przebiegającego przez dz. nr "1", "2", "3", "4", "5", "6", "7", "8", "9", do budynków mieszkalnych jednorodzinnych na dz. nr "4", "5", "6", "7", "8", "9" w miejscowości M., gmina W." wniósł sprzeciw w sprawie powyższych robót budowlanych ze względu na fakt, że realizacja tych robót wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę. Podniesiono w uzasadnieniu, że wprawdzie projektant nazywa zgłoszone zamierzenie przyłączem, to sam opis techniczny, charakterystyka gazociągu, sformułowania zawarte w warunkach przyłączeniowych (pismo znak: [...] z dn. 19.05.2009r.) świadczą, że zamierzenie dotyczy rozbudowy sieci gazowej (poprzez budowę rurociągu głównego o średnicy Dn 63x5,8 PE) oraz budowy przyłączy w liczbie sztuk 10 (o średnicy Dn 25x3,0). Odwołanie firmy "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w K. nie zostało uwzględnione i Wojewoda [...], decyzją z dnia 8.02.2010 r, (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu m.in. co następuje. 1/ Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest określenie czy planowana inwestycja może zostać uznana za szczególny element sieci gazowej jakim jest przyłącze gazu. W sprawie chodzi o podłączenie do sieci gazowej zespołu dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Na elewacji każdego z nich zaprojektowano zawory odcinające dopływ gazu do poszczególnych obiektów, a do nich zaprojektowano odcinki sieci gazowej z sieci zasilającej. 2/ W § 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci gazowych, ruchu i eksploatacji tych sieci (Dz.U. Nr 105, poz. 1113 - tekst jednolity z 2004 r.), przyłącze gazu zdefiniowane jest jako odcinek sieci gazowej od gazociągu zasilającego do kurka głównego wraz z zabezpieczeniem włącznie, służący do przyłączania instalacji gazowej znajdującej się w terenie i w obiekcie odbiorcy. Analiza załączonych do zgłoszenia dokumentów, zarówno projektu zagospodarowania terenu jak opisu technicznego i warunków przyłączenia do sieci nie wykazała aby w projekcie zaplanowano jeden kurek główny, którego zadaniem, zgodnie z § 159 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 -tekst jednolity z 2002 r., z późn. zm.), byłoby odcięcie dopływu gazu do instalacji. Organ l instancji miał więc podstawy do uznania, że mamy do czynienia nie z budową przyłącza lecz z budową dziesięciu przyłączy i rozbudową sieci gazowej. 3/ trafnie twierdzi inwestor i projektant, że "przyłącza gazowego od sieci gazowej nie rozróżnia się po zmiennej średnicy", jednakże uwzględnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji różnice tego charakterystycznego parametru występujące dla gazociągu biegnącego wzdłuż zachodniej granicy działki oraz jego rozgałęzień prowadzących do poszczególnych obiektów, nie przesądzając o kwalifikacji odcinka jako przyłącze, może być pomocne w określeniu funkcji, jaką dany odcinek pełni w projektowanej instalacji. Za kwalifikowaniem inwestycji jako odcinka sieci wraz z dziesięcioma przyłączami, dodatkowo przemawia fakt, iż jak wynika z analizy projektu zagospodarowania terenu, nie stanowi ona instalacji zakończonej, bowiem gazociąg o większej średnicy biegnie poza punkt doprowadzenia do ostatniego z obiektów na działce nr ewid. "8" i poprowadzony jest dalej na południe, aż do granicy z sąsiednimi działkami o nr ewid. "10", "11". Tam urywa się (dokładnie w granicy rozpatrywanego obszaru zagospodarowania) co pozwala to na przypuszczenie iż w przyszłości będzie kontynuowany dla potrzeb kolejnych inwestycji na działkach sąsiednich. 4/ Rozwiązanie projektowe jest zgodne z wymogiem określonym w piśmie Karpackiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. w T., Oddział - Zakład Gazowniczy w K. (Warunki przyłączenia do sieci gazowej" z dnia 19.05.2009 r., znak: [...]) ale całkowicie niezgodne z przytoczoną powyżej definicją przyłącza (brak zakończenia kurkiem głównym). Tak więc stwierdzenie użyte w odwołaniu, że planowana inwestycja nie wykazuje cech sieci gazowej, nie może zostać uznane za słuszne i tym samym nie może wpłynąć na zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła firma "[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w K. i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, w szczególności: art. 29 Prawa Budowlanego z 1994 r., art. 3 pkt 11 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. –Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. nr 89, poz. 625 ze zm.), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, póz. 1055), § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 6 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci gazowych, ruchu i eksploatacji tych sieci (Dz. U. Nr 105, poz. 1113), poprzez błędne zakwalifikowanie obiektu objętego zgłoszeniem jako przebudowa sieci gazowej" podczas gdy przedmiotowy obiekt zgodnie z obwiązującymi przepisami prawa winien zostać zakwalifikowany jako "przyłącze", art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w tym: - pominięcie treści zarówno warunków przyłączenia do sieci z których wprost wynika iż objęty zgłoszeniem obiekt stanowi przyłącz, jak i opisu technicznego i charakterystyki gazociągu zawartych w przedłożonej dokumentacji, - pominięcia, iż dla Skarżącego wiążące są uzyskane od dostawców mediów warunki przyłączenia do sieci gazowej, a tym samym pominięcia iż Skarżący zobowiązany był przedstawić właściwemu organowi projekt odpowiadający takowym warunkowym, w przeciwnym razie projekt jako nieprawidłowo opracowany, nie spełniałby wymagań art. 30 Prawa Budowlanego z 1994 r., * ograniczenie rozpoznania sprawy jedynie do zweryfikowania średnicy gazociągu która to zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa nie służy i nie jest miarodajna do rozróżnienia "przyłącza" od "sieci", - bezpodstawne oparcie się przez organ II instancji w uzasadnieniu skarżonej decyzji na "przypuszczeniach" co do dalszego sposobu wykorzystania wykonanego przyłącza, podczas gdy zadaniem organu administracji publicznej jest rozstrzygniecie sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania, nieuzasadnione, a przy tym stanowiące naruszenie zasady legalności jest orzekanie na podstawie "przypuszczeń" lub "przewidywań", które to niewątpliwie nie stanowią ani elementów stanu prawnego ani faktycznego, - wniosła o uchylnie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu m.in. podniesiono, że w myśl § 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci gazowych, ruchu i eksploatacji tych sieci przyłącze gazowe to odcinek sieci gazowej od gazociągu zasilającego do kurka głównego wraz z zabezpieczeniem włącznie, służący do przyłączania instalacji gazowej znajdującej się na terenie i w obiekcie odbiorcy, zatem jest to odcinek gazociągu łączący sieć gazową z instalacją— przewodami i urządzeniami w budynku lub budynkach (na terenie nieruchomości). Zakończeniem przyłącza jest kurek główny, za którym to rozpoczyna się instalacja gazowa. Przepisy prawa dopuszczają budowę przyłącza dla kilku budynków zasilanych gazem, a będących własnością jednego odbiorcy w sposób przedstawiony w zgłoszeniu. Gdy właściciel posesji doprowadza gaz do kilku budynków z jednego przyłącza, to na każdym budynku zobowiązany jest zamontować kurek odcinający, a kurek przed pierwszym budynkiem pełni wówczas funkcję kurka głównego, niezależnie od nomenklatury zastosowanej w opisie technicznym budowy przyłącza dla poszczególnych kurków. Powyższe zostało uwzględnione w przedłożonej dokumentacji projektowej. Podniesiono także, że w art. 3 pkt 11 Prawa energetycznego została zawarta ogólna definicja sieci, pod którym to pojęciem należy rozumieć instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Natomiast w § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, uszczegółowiono i zdefiniowano pojęcie sieci gazowej jako: "sieć gazowa -gazociągi wraz ze stacjami gazowymi, układami pomiarowymi, tłoczniami gazu, magazynami gazu, połączone i współpracujące ze sobą służące do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych, należące do przedsiębiorstwa gazowniczego". Przedstawione zamierzenie budowlane w żadnej mierze nie odpowiada wskazanej w przywołanym wyżej § 2 pkt 1 rozporządzenia definicji sieci gazowej. Tym samym bezpodstawne i niezgodne z prawem jest przyjęcie przez Starostę [...], iż budowa zamierzonego przyłącza jest budową sieci. Nie można się zgodzić również, iż za scharakteryzowaniem opisanej wyżej inwestycji jako "sieć" przemawia "przypuszczenie iż w przyszłości [gazociąg] będzie kontynuowany dla potrzeb kolejnych inwestycji na działkach sąsiednich". Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa organ administracji publicznej zobowiązany jest mieć na względzie stan prawny i stan faktyczny istniejący w chwili rozstrzygania danej sprawy administracyjnej. Za sprzeczne z zasadą legalności i stanowiące naruszenie art. 7 k.p.a. należy uznać orzekanie przez organ administracji publicznej w oparciu o przewidywania lub przypuszczenie tego organu, które nie wątpliwie nie są elementem stanu faktycznego i nie mogą być traktowane jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy. Z przedstawionych warunków przyłączeniowych bezsprzecznie wynika, iż zostały wydane na poczet objętego zgłoszeniem zamierzenia inwestycyjnego, które co warto podkreślić, zostało zakwalifikowane przez Karpacką Spółkę Gazową Sp. z o.o. w T. (właściciel sieci gazowej) jako przyłącze do sieci gazowej. Jeśli zatem właściciel sieci Karpacka Spółka Gazowa Sp. z o.o. w T. kwalifikuje przedsięwzięcie odwołującego jako budowę przyłącza gazowego, to sposób wbrew temu kwalifikować przedsięwzięcia jako rozbudowy sieci. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione z w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Zaskarżonej decyzji nie można zarzucić takiego naruszenia prawa które musiałoby doprowadzić do jej uchylenia. Przedmiotem sprawy jest, utrzymana w mocy decyzja, zawierająca sprzeciw przeciw zgłoszeniu przystąpienia do robót polegających na budowie przyłącza gazu przebiegającego po kilku nieruchomościach i doprowadzający gaz do kilku budynków mieszkalnych. Orzekające w sprawie organy reprezentują pogląd, że tego typu inwestycja nie jest budową przyłącza a sieci gazowej. Skarżąca spółka pogląd ten kwestionuje i stara się dowieść w skardze, że w przypadku mamy jednak do czynienia z budową przyłącza do kilku budynków mieszkalnych. Nie można podzielić poglądu skargi, że decyzje naruszają art. 29 Prawa Budowlanego z 1994 r. , czy art. 3 pkt 11 ustawy Prawo energetyczne, a także § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 6.04.2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci gazowych, ruchu i eksploatacji tych sieci, poprzez błędne zakwalifikowanie obiektu objętego zgłoszeniem jako przebudowa sieci gazowej podczas gdy przedmiotowy obiekt zgodnie z obwiązującymi przepisami prawa winien zostać zakwalifikowany jako "przyłącze". Zacząć należy od określenia pojęcia "sieci". Legalne definicje w tym zakresie zawiera Prawo Energetyczne. l tak, według tego prawa, przez sieć należy rozumieć instalacje połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania lub dystrybucji paliw lub energii, należące do przedsiębiorstwa energetycznego. Zdefiniował także ustawodawca dwa następne pojęcia, a to sieci przesyłowej -przez którą należy rozumieć sieć gazową wysokich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczną najwyższych lub wysokich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu przesyłowego, a także sieci dystrybucyjnej przez którą należy rozumieć sieć gazową wysokich, średnich i niskich ciśnień, z wyłączeniem gazociągów kopalnianych i bezpośrednich, albo sieć elektroenergetyczną wysokich, średnich i niskich napięć, za której ruch sieciowy jest odpowiedzialny operator systemu dystrybucyjnego ( art. 3 pkt. 11, 11 a, 11b Prawa Energetycznego). Wydane na podstawie art. 9 Prawa energetycznego Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6.04. 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci gazowych, ruchu i eksploatacji tych sieci - sieć gazową definiuje jako gazociąg wraz ze stacjami gazowymi, układami pomiarowymi, tłoczniami gazu i podziemnymi magazynami gazu, połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych, należące do przedsiębiorstwa gazowniczego a przyłącze jako odcinek sieci gazowej od gazociągu zasilającego do kurka głównego wraz z zabezpieczeniem włącznie, służący do przyłączania instalacji gazowej znajdującej się na terenie i w obiekcie odbiorcy. Rozporządzenie definiuje także pojęcie instalacji gazowej -jako urządzenia gazowego z układami połączeń między nimi, zasilane z sieci gazowej, znajdujące się na terenie i w obiekcie odbiorcy ( § 2 pkt. 2, 4 i 5). Także i przepisy z zakresu Prawa Budowlanego, definiują pojęcie sieci gazowej - a czyni to wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa Budowlanego z 1994 r., Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30.07. 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, które sieć gazową określa jako gazociąg wraz ze stacjami gazowymi, układami pomiarowymi, tłoczniami gazu, magazynami gazu, połączone i współpracujące ze sobą, służące do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych, należące do przedsiębiorstwa gazowniczego, przy czym gazociągiem jest - rurociąg wraz z wyposażeniem, służący do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych ( § 2 cyt. rozporządzenia). Trafnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zwraca uwagę, że dla rozstrzygnięcia znaczenie będzie miał także § 159 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wg. którego instalacja gazowa budynku zasilanego z sieci gazowej powinna mieć zainstalowany na przyłączu kurek główny, umożliwiający odcięcie dopływu gazu. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że trafne jest stanowisko orzekających organów, iż w przypadku nie chodzi o budową przyłącza a sieci gazowej dystrybucyjnej. Oczywiście organ nie może antycypować, że wybudowana sieć będzie służyła w przyszłości do zaopatrzenia w gaz następnych mogących w przyszłości powstać obiektów. Może jednak na podstawie istnienia takiej możliwości oceniać, czy zgłaszana do wykonania inwestycja jest siecią gazową czy przyłączem. Jeżeli skarżąca uważa, że przepisy prawa dopuszczają budowę przyłącza dla kilku budynków zasilanych gazem, byle na każdym budynku był zainstalowany kurek odcinający - to winna sobie zadać pytanie w którym miejscu zaczyna się sieć dystrybucyjna a w którym kończy, w którym zaczyna się przyłącz i w którym się kończy. Idąc tym tokiem rozumowania można by przyjąć, że w danym osiedlu (nawet dużym) cała sieć jest przyłączem. Tymczasem przyłącz jest odcinkiem sieci gazowej od gazociągu zasilającego do kurka głównego za którym znajduje się instalacja gazowa budynku. Względy bezpieczeństwa decydują tu o tym, że przyłącz może być zainstalowany do jednego budynku a nie np. do całego osiedla ( argument z z § 159 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W tym stanie rzeczy skoro kontrola sądowa nie wykazała aby zaskarżona decyzja naruszała prawo na mocy art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.