II SA/Kr 523/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku uiszczenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska; skargę oddala Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] listopada 2007r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 320 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), art. 53 § 1, § 3 i § 4, art. 55 i art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uiszczenia przez Zakład Gospodarki Komunalnej w M. odroczonych opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska w 2002 i 2003 roku z tytułu składowania odpadów komunalnych na składowisku w M. przez Zakład Gospodarki Komunalnej w M. bez wymaganego pozwolenia, stwierdził obowiązek uiszczenia przez ZGK w M. opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska w 1, 2, 3 i 4 kwartale 2002r. oraz w 1, 2, 3 i 4 kwartale 2003r. z tytułu składowania odpadów komunalnych na składowisku w M. przez ZGK w M. bez wymaganego zezwolenia w łącznej kwocie 1.847.701,68 zł odroczonych do dnia 30 kwietnia 2007r. przez Marszałka Województwa decyzjami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], wraz z odsetkami naliczonymi za okres odroczenia ustalonymi na zasadach zawartych w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa i zobowiązał do wpłaty w/w kwoty na podane konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że Marszałek Województwa kolejnymi decyzjami odroczył ZGK w M. termin płatności opłat podwyższonych za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów komunalnych do dnia 30 kwietnia 2007r. Pismem z dnia 27 kwietnia 2007r. Gmina M. wystąpiła z wnioskiem o dalsze – do 31 grudnia 2008 r. - odroczenie terminu płatności opłat podwyższonych. W dniu 14 sierpnia 2007r. Marszałek Województwa decyzją znak [...] odmówił dalszego odraczania terminu opłat. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia 29 października 2007r. Organ I instancji wskazał na stosowne przepisy mające w sprawie zastosowanie, tj. art. 282, 317 i 320 ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślono, iż stwierdzono obowiązek uiszczenia przez ZGK w M. opłat podwyższonych z uwagi na niezrealizowanie w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności. Przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia nie zostało zrealizowane w terminie do 30 kwietnia 2007r., gdyż nastąpiła zmiana zatwierdzonego przez Marszałka Województwa harmonogramu realizacji przedsięwzięcia (co wskazał Burmistrz Gminy i Miasta M.), a nadto dowodem na niezrealizowanie przedsięwzięcia jest fakt złożenia wniosku o odroczenie opłat na dalszy okres. Zdaniem organu I instancji "terminowa realizacja" to realizacja zgodna z harmonogramem realizacji przedsięwzięcia. Odwołania (tej samej treści) od przedmiotowej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła Gmina M. i ZGK w M., domagając się jej uchylenia i odroczenia terminu płatności opłaty. Zarzucono decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 317 ust. 1 i ust. 4, art. 318 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 285 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska) poprzez ich błędną interpretację co do określenia przesłanek odroczenia, pojęcia terminowości realizacji przedsięwzięcia oraz uchybienia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłat środowiskowych oraz przepisów art. 107 kpa poprzez pominiecie w podstawie prawnej art. 285 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu odwołań wskazano, iż nie wzięto pod uwagę przyczyn nieterminowości realizacji przedsięwzięcia. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie odraczano więcej niż jedną opłatę, ale organ I instancji nie wspomniał o tym w decyzji, ograniczając się do stwierdzenia, że pięcioletni termin z art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie może być zachowany. Nie wzięto też pod uwagę decyzji Starosty z dnia 28 sierpnia 2007r., którą ustalono datę zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko i termin jego zamknięcia na dzień 31 marca 2008r. Zdaniem odwołującej się strony nie dokonano wykładni art. 317 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który jest kluczowy dla przedmiotowej sprawy. W piśmie z dnia 24 stycznia 2008r. wskazano nadto, iż istnieje podstawa do zawieszenia postępowania z uwagi na złożenie przez Gminę M. skargi do WSA w Krakowie na decyzję SKO w [...] z dnia 29 października 2007r. znak: [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 10 kwietnia 2008r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 320 ust. 1, art. 288 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, art. 53, art. 55 i art. 63 § 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, zgodna z powołaną podstawą prawną, a zarzuty podniesione w odwołaniu nie były zasadne lub też odnosiły się do takich okoliczności, które nie decydują o słuszności i poprawności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium treść decyzji jak i poprzedzające jej wydanie postępowanie przygotowawcze, były prawidłowe i brak było podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kolegium wyjaśniło, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 320 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a tym samym przedmiotem badania przez organ I instancji i Kolegium było ustalenie sytuacji faktycznej sprawy i stwierdzenie, czy zaistniały przesłanki do zastosowania tego przepisu czy też nie. Nie stanowiła natomiast przedmiotu badania kwestia odraczania opłat podwyższonych za korzystanie ze środowisko, gdyż sprawa w tym przedmiocie została zakończona ostateczną decyzją Kolegium z 29 października 2007r., [...] i ponowna ocena i zajmowanie się tymi kwestiami przez Kolegium była niedopuszczalne. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 ppsa wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, a zarzuty odwołań koncentrowały się właśnie na wydanych przez Marszałka Województwa i SKO w [...] decyzjach w sprawie odmowy odroczenia opłaty podwyższonej na dalszy okres w łącznej kwocie 1.847.701,68zł. W ocenie Kolegium na obecnym etapie postępowania nie było badane spełnienie przesłanek z art. 317 Prawa ochrony środowiska. Natomiast zgodnie z art. 320 ust. 1 ustawy podstawą stwierdzenia obowiązku uiszczenia odroczonych opłat jest brak realizacji w terminie przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia płatności. W razie zatem stwierdzenia, że przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie, obowiązkiem właściwego organu jest stwierdzenie obowiązku zapłaty odroczonych należności wraz z odsetkami za zwłokę liczonymi za cały czas odroczenia. Decyzja ta ma charakter związany. Kolegium podkreśliło, że podstawą odroczenia płatności w rozważanej sprawie była realizacja - zgodnie z zatwierdzonym przez Marszałka Województwa harmonogramem -przedsięwzięcia pod nazwą "Rekultywacja składowiska odpadów komunalnych dla Gminy i Miasta M.". Zgodnie z zatwierdzonym harmonogramem realizacja inwestycji miała nastąpić do 30 kwietnia 2007r. i na ten wynikający z harmonogramu okres maksymalny kolejnymi decyzjami Marszałka Województwa odroczono termin płatności opłat podwyższonych. Termin realizacji inwestycji wynikał z przedłożonego harmonogramu. Tym samym, jeśli przedsięwzięcie nie jest zrealizowane zgodnie z założeniami tej decyzji, zachodzi obowiązek wydania decyzji na podstawie o art. 320 ust. 1 bądź ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Kolegium podkreśliło, że odpowiedzialność absolutna w prawie ochrony środowiska nie budzi obecnie wątpliwości, a brzmienie art. 320 tylko potwierdza tę konstatację. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej w M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz wnosząc o zwolnienie w całości od kosztów sądowych i wstrzymanie zasądzenia kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania zaskarżonej. Skarżący zarzucił naruszenie: art. 320 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędną interpretację. Zdaniem skarżącego nie jest zasadnym przyjęcie, że odpowiedzialność na gruncie Prawa ochrony środowiska jest absolutna i obiektywna, zaś ustawodawca celowo nie określił pojęcia "terminowej realizacji", gdyż jego zamiarem było zapewnienie elastyczności przepisów w tym zakresie. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie w trakcie realizacji rekultywacji oraz bieżącej eksploatacji składowiska nastąpiła zmiana harmonogramu realizacji przedsięwzięcia rekultywacji składowiska. Zatem nastąpiła zmiana okoliczności, która bez wątpienia ma bezpośredni wpływ na pojęcie terminowości wykonania obowiązku i którą należy bezwzględnie brać pod uwagę w ocenie ustawowej przesłanki z art. 320 ust. 1 w/w ustawy. Ponadto skarżący podniósł, że organy zignorowały okoliczność, iż istnieje ostateczna decyzja Starosty z dnia 28 sierpnia 2007r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji tego organu z dnia 29 grudnia 2003r. poprzez ustalenie daty zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko i termin jego zamknięcia na dzień 31 marca 2008 r. Zdaniem skarżącego jest to okoliczność istotna dla przedmiotowej sprawy bezpośrednio wpływająca na odmienne rozstrzygnięcie aniżeli przyjęły oba organy orzekające. Zgodnie z treścią powyższej decyzji, tj. pkt IV regulującym kwestię harmonogramu działań związanych z zamknięciem i rekultywacją składowiska odpadów, zaprzestanie przyjmowania odpadów i zamknięcie składowiska Starosta ustalił na dzień 31 marca 2008r., zaś rozpoczęcie rekultywacji składowiska w sektorze zachodnim i środkowym - z czego Gmina M. i Zakład Gospodarki Komunalnej w M. wywiązali się - na dzień 31 września 2007r. Zdaniem skarżącego organ II instancji, w tym aspekcie, nie rozważył wnikliwie całej treści 320 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a w szczególności pojęcia "niezrealizowania w terminie przedsięwzięcia". Ponadto skarżący podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zostało sporządzone w sposób ogólnikowy zarówno co do wyjaśnienia podstawy prawnej jak i faktycznej, kwestia wykładni art. 320 ust. 1 Prawa ochrony środowiska została zaś skwitowana w kilku zdaniach poprzez zacytowanie fragmentu artykułu, który w żaden sposób nie wyjaśnia sposobu i metody interpretacji spornego przepisu. Takie uzasadnienie decyzji nie pozwala prześledzić w sposób merytoryczny toku rozumowania organu podejmującego rozstrzygnięcie i uniemożliwia odniesienie się do poszczególnych kwestii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 10 czerwca 2008r., a następnie po wniesieniu sprzeciwu przez skarżącego WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 18 listopada 2008r. oddalił wniosek skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych. Następnie w wyniku zażalenia skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 lutego 2009r. sygn. akt II OZ 79/09 uchylił postanowienie WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2008r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009r. zwolnił skarżącego od uiszczenia wpisu od skargi, a w pozostałym zakresie oddalił wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma treść art. 320 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), który stanowi, że jeżeli przedsięwzięcie będące podstawą odroczenia płatności nie zostanie zrealizowane w terminie, właściwy organ stwierdza, w drodze decyzji, obowiązek uiszczenia odroczonych opłat albo kar wraz z określonymi w przepisach działu III ustawy - Ordynacja podatkowa odsetkami za zwłokę naliczanymi za okres odroczenia. Bezspornym w sprawie jest, że opisanymi wyżej decyzjami Marszałek Województwa odroczył Zakładowi Gospodarki Komunalnej w M. do dnia 30 kwietnia 2007r. uiszczenie opłat podwyższonych w łącznej kwocie 1.847.701,68 zł za korzystanie ze środowiska w 2002 i 2003 roku z tytułu składowania odpadów komunalnych na składowisku w M. bez wymaganego pozwolenia. Podstawą odroczenia płatności była realizacja - zgodnie z zatwierdzonym przez Marszałka Województwa harmonogramem - przedsięwzięcia pod nazwą "Rekultywacja składowiska odpadów komunalnych dla Gminy i Miasta M.". Harmonogram realizacji przedsięwzięcia wskazywał jako termin jego zakończenia datę 30 kwietnia 2007r. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedsięwzięcie to nie zostało nie zostało zrealizowane do dnia 30 kwietnia 2007r., czyli w terminie określonym w decyzjach odraczających opłaty za korzystanie ze środowiska. W takim stanie faktycznym należy uznać, że wszystkie opisane w art. 320 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przesłanki do stwierdzenia obowiązku uiszczenia odroczonych opłat zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Należy podkreślić, że przepis ten mówi o realizacji przedsięwzięcia w terminie, traktując ją jako przesłankę obiektywną i nie pozwala na powoływanie się np. na brak winy w niedotrzymaniu terminu jako podstawy do odroczenia opłat. W tej sytuacji organy administracyjne nie miały innej możliwości jak zastosować ten przepis, gdyż decyzja wydawana na jego podstawie ma charakter związany (tak m.in. A. Lipiński [w:] J. Jendrośka (red.) Ustawa Prawo Ochrony Środowiska – Komentarz, Wrocław 2001, str. 803). Skoro zaś stan faktyczny nie budził wątpliwości i został ustalony w sposób zgodny z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym, Sąd uznał, że organy właściwie zastosowały do niego przepisy prawa oraz wskazały motywy swoich rozstrzygnięć w uzasadnieniach swoich decyzji. Motywy te mają oparcie w przepisach, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie i sąd w całości je podziela. W świetle przedstawionej wyżej wykładni nie są zasadne zarzuty skargi, które wskazują, że art. 320 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nakazuje organom elastyczne traktowanie terminowości realizacji przedsięwzięcia będącego podstawą odroczenia opłat. Redakcja powyższego przepisu nie wskazuje na możliwość takiej interpretacji, wprost przeciwnie, sankcja wynikająca z niego jest jednoznaczna. Warto podkreślić, że opłaty te zostały stronie skarżącej już odroczone na okres bliski maksymalnemu i dlatego w ocenie Sądu zarzut jakoby organy nie uwzględniały działań zmierzających do ochrony środowiska nie są trafne. Odroczenie opłat zostało dokonane właśnie w celu umożliwienia skarżącemu zrealizowania przedsięwzięcia zmierzającego do poprawy stanu środowiska, zaś nieterminowa realizacja tego przedsięwzięcia nakładała na organy obowiązek zastosowania art. 320 ust.1 Prawa ochrony środowiska bez względu na przyczyny opóźnienia w realizacji przedsięwzięcia będącego podstawą do odroczenia płatności. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.