II SA/Kr 525/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Anna Szkodzińska Sędziowie: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. A. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2018 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia skargę oddala. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Postanowieniem z 8 stycznia 2018 r. znak: [...] Starosta [...] – po rozpatrzeniu wniosku S. A. – odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż decyzja Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. znak: [...] jest ostateczna, prawomocna i stanowi potwierdzenie wpisu własności na rzecz nowego właściciela. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył S. A. wskazując, iż organ I instancji argumentuje odmowę wydania zaświadczenia faktem, iż nie dysponuje odpowiednią dokumentacją. Zdaniem skarżącego przesłanka ta nie dotyczy sytuacji, kiedy organ nie dysponuje danymi z tego powodu, że te gromadzone są przez inny organ. W takim przypadku zobowiązany jest przekazać ten wniosek do organu właściwego w trybie art. 65 § 1 k.p.a., czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Podkreślono, że Wojewoda w dniu 20 października 2017 roku wydał J. B. zaświadczenie o tożsamej treści o jaką wnioskował S. A. do organu I instancji, co oznacza iż organ ten dysponował odpowiednią dokumentacją do wydania zaświadczenia o wskazywanej treści. Odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do okoliczności przekazania akt innemu organowi wskazuje jednoznacznie, iż organ I instancji miał wiedzę, gdzie znajdują się akta sprawy i mógł z łatwością przekazać sprawę do rozpoznania właściwemu organowi. Wojewoda postanowieniem z dnia 28 lutego 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ wydaje zaświadczenie na wniosek osoby, która ma interes prawny w poświadczeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ I instnacji, odmawiając wydania zaświadczenia wskazał, iż od objętej wnioskiem decyzji wniesiono odwołanie i po przesłaniu wraz z odwołaniem akt sprawy w dniu 24 sierpnia 2015 r. do dnia dzisiejszego organowi wydającemu decyzję o zwrocie nie zostały zwrócone akta w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, iż zasadna jest odmowa wydania zaświadczenia z uwagi na fakt, iż organ nie dysponuje dokumentami pozwalającymi na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Wojewoda po analizie zebranego w omawianej sprawie materiału dowodowego stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia, jednakże podstawą takiego rozstrzygnięcia nie jest fakt niedysponowania dokumentami pozwalającymi na wydanie wnioskowanego zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie organ nie może spełnić żądania i wydać zaświadczenia wnioskowanej treści, bowiem decyzja Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. znak: [...] nie jest i nie stała się nigdy ostateczna, a to z uwagi na złożenie przez J. B. odwołania od tej decyzji. Obecnie sprawa rozpatrywana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr [...] uchylającego decyzję Wojewody z 21 kwietnia 2016 r. znak: [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania J. B. od decyzji Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. znak: [...] Zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Mając na uwadze przywołaną regulację oraz fakt uchylenia decyzji Wojewody z 21 kwietnia 2016 r. znak: [...] wskazać należy, iż aktualnie w obrocie pozostaje ww. decyzja Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. znak: [...], której wykonanie wstrzymało złożenie odwołania - stosownie do treści art. 130 § 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu zażalenia podkreślono, że Wojewoda w dniu 31 października 2017 r. wydał J. B. zaświadczenie znak: [...], że decyzja Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. znak: [...], nie jest i nie stała się nigdy ostateczna i w związku z tym nie wywołała ona nigdy skutków prawnych polegających na przejściu prawa własności nieruchomości składających się z działek ewidencyjnych o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obręb [...]) z Gminy C. na S. A., a to z uwagi na złożenie przez J. B. odwołania od tej decyzji. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. A., zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, tj. 1) art. 218 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia określonej treści, podczas gdy nie zaszły żadne przesłanki do odmowy jego wydania; 2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez podjęcie przez organy administracji publicznej obu instancji działań niebudzących zaufania obywatela do nich. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz postanowienia go poprzedzającego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r., nr [...] – której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia – wydana została na podstawie przepisu art. 136 u.g.n. Ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości ma charakter konstytutywny i wywołuje skutek rzeczowy oraz stanowi podstawę co ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Skarżący podniósł, że decyzja ta jest opatrzona klauzulą ostateczności. Stwarza ona domniemanie prawdziwości, której na chwilę obecną nie obalono. Zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, a w toku postępowania administracyjnego można przeprowadzić dowód zmierzający do obalenia domniemań prawnych z nim związanych. W ocenie skarżącego, ani organ I instancji, ani organ II instancji nie przeprowadził żadnego dowodu mogącego to domniemanie obalić. Dodatkowo, prawo własności skarżącego nie zostało także zakwestionowane w żadnym innym postępowaniu. Własność nieruchomości na rzecz S. A. jest także potwierdzona wpisem w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości, którą prowadzi Sąd Rejonowy w C., V Wydział Ksiąg Wieczystych pod numer: [...], z którym wiąże się także domniemanie prawdziwości wynikające z ujętej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej. Zgodnie z literaturą, podstawą odmowy wydania zaświadczenia mogą być następujące cztery przesłanki: 1) gdy wniosek dotyczy działań administracji, dla których w normach prawa materialnego przewidziano inną formę działania niż zaświadczenie; 2) gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego; 3) gdy jej żądanie nie znajduje potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ; 4) gdy w przepisach szczególnych ustanowiono zakaz udzielania określonych informacji, co pociąga za sobą niemożliwość wydania zaświadczenia w tym zakresie (por. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2014, s. 939; Klonowski, Kamil. Art. 219. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015.). Żadna z powyższych przesłanek nie została w niniejszym postępowaniu spełniona. Należy także wskazać, że zgodnie z treścią art. 217 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o wydanie zaświadczenia nie opiera swojego żądania na konkretnym przepisie prawa, lecz powołuje się na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), organ administracji publicznej nie może odmówić wydania zaświadczenia, jeżeli fakty lub stan prawny, które mają zostać potwierdzone, wynikają z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Na marginesie podniesiono, że rzekome wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r. znak: [...] nie stoi na przeszkodzie pobierania przez Gminę C. wszystkich opłat wymaganych od S. A. jako właściciela nieruchomości, pomimo tego, że należności te miały być uiszczane dopiero po uzyskaniu przez decyzję waloru ostateczności. Zdaniem Burmistrza Miasta C., wymagalność wynikająca z decyzji Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r. znak: [...] o zwrocie nieruchomości i obowiązku ponoszenia danin publicznych z tego tytułu pozostaje aktualna przy istniejącym stanie własności. Z drugiej jednak strony, Wojewoda w zaświadczeniu z dnia 31 października 2017 r., nr [...], kwestionuje ostateczność wzmiankowanej decyzji w związku ze złożeniem od niej odwołania przez J. B., a w konsekwencji twierdzi, że w związku z brakiem ostateczności decyzji nie wywiera ona skutków prawnych, a w szczególności nie mogła być podstawą przejścia prawa własności na S. A.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) — dalej określanej jako "p.p.s.a." — sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. S. A. wnioskował o wydanie zaświadczenia, iż decyzja Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. znak: [...] o zwrocie na jego rzecz nieruchomości jest ostateczna, prawomocna i stanowi potwierdzenie wpisu własności na rzecz nowego właściciela. Wskazał, że zaświadczenie to jest mu potrzebne celem przedłożenia do akt sprawy prowadzonej przed Sądem Rejonowym w C. pod sygn. [...] Jak wskazuje się w piśmiennictwie "Na podstawie art. 1 pkt 4 wydawanie zaświadczeń należy zaliczyć do postępowań administracyjnych. Ze względu na charakter tej formy aktywności administracji nie można jednak przyjmować, że jest to jurysdykcyjne postępowanie administracyjne. Jak wyżej wykazano, te czynności materialno-techniczne nie służą konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, nie zmieniają w sposób bezpośredni sytuacji prawnej jednostki. Ze względu na charakter działań nazywanych "wydawanie zaświadczeń", który wyraża się znacznym odformalizowaniem i zderegulowaniem, przyjmuje się, że jest to postępowanie administracyjne uproszczone (zob. J. Lang, Zaświadczenie w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1988, nr [...], s. 16). Tak też określa się jego istotę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA z dnia 3 listopada 1999 r., I SA [...], LEX nr 48667, oraz z dnia 9 maja 2002 r., II SA [...], LEX nr 83811). (...) Do wydawania zaświadczeń nie stosuje się rozwiązań procesowych, które dotyczą wyłącznie decyzji (postanowień). Dotyczy to m.in.: niektórych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 13, 16), stron postępowania, rozprawy administracyjnej, zawieszenia postępowania, podstaw i elementów decyzji (art. 104–107), rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108), ugody, ostateczności, stanu rzeczy osądzonej, trybów nadzwyczajnych. Można natomiast postulować zastosowanie do zaświadczenia w pełnym zakresie następujących zasad i instytucji: zasady praworządności, zasady pisemności i szybkości doręczenia, wymogów podania, w ograniczonym zakresie zaś postępowania dowodowego i postanowienia" (Klonowski, Kamil. Art. 217. W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wolters Kluwer, 2015, teza 2). Zgodnie z art. 217 k.p.a. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2). Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z § 2 art. 218 organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W zaskarżonym postanowieniu odmówiono wydania żądanego zaświadczenia o tym, że decyzja Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. znak: [...] jest ostateczna, bowiem przeprowadzone postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia, że decyzja ta nie jest ostateczna. Ustalenie to jest prawidłowe. Zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (§ 1). Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach (§ 2). Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne (§ 3). Objęta wnioskiem decyzja Starosty [...] została przez J. B. zaskarżona odwołaniem. Wojewoda decyzją z dnia 21 kwietnia 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze w zakresie dotyczącym rozpoznania odwołania J. B. od decyzji Starosty [...] z 7 lipca 2015 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr [...] uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze. Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu – zgodnie z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. W omawianym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie zawarł w wyroku wyrzeczenia, iż uchylona przez niego decyzja wywołuje skutki prawne. Tak więc pomimo faktu, że wyrok wskazany powyżej nie jest prawomocny, bowiem zaskarżono go skargą kasacyjną, która oczekuje na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym – decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze nie wywołuje skutków prawnych. Konsekwencją tego jest ustalenie, że decyzja Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r. nr [...] nie jest ostateczna, skoro na rozpoznanie oczekuje wniesione od tej decyzji odwołanie J. B.. Skoro więc przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło stanu prawnego, którego urzędowego potwierdzenia w zaświadczeniu domagał się skarżący – prawidłowo wydano postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej przez S. A. treści. Na powyższą ocenę zaskarżonego postanowienia nie wpływają okoliczności podniesione w skardze. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest treść księgi wieczystej [...] Przedmiotem wniosku o wydanie zaświadczenia nie jest bowiem stan prawny nieruchomości objętej tą księgą wieczystą (a zwłaszcza to, czy stanowi ona własność skarżącego), lecz wyłącznie ocena statusu wydanej przez Starostę decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. O tym, czy decyzja ta ma status ostateczności rozstrzygają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz w tym konkretnym przypadku także ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po analizie ustalonego stanu faktycznego w kontekście wymienionych przepisów należy zgodzić się z Wojewodą, który w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo wyjaśnił podstawy faktyczne i prawne swojego toku rozumowania. Ani wpisy w księdze wieczystej, ani też art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie może podważyć prawidłowości tego wnioskowania. To samo należy odnieść do kwestii pobierania należności publicznoprawych od skarżącego w związku z dysponowaniem przedmiotową nieruchomością. Okoliczności dotyczące tej kwestii nie mają żadnego znaczenia dla oceny, czy objęta wnioskiem o zaświadczenie decyzja Starosty jest decyzją ostateczną. Skarżący podnosi, że "zaświadczenie o treści żądanej przez skarżącego powinno zostać wydane, skoro decyzja Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r., nr [...] pozostaje w obiegu". Pomija jednak okoliczność, że wobec wniesienia odwołania od tej decyzji oraz późniejszego uchylenia przez WSA w Krakowie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze decyzja Starosty pozostaje w obiegu jako decyzja nieostateczna. Do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego stan taki nie ulegnie zmianie. Powyższe znajduje odzwierciedlenie w zaświadczeniu, którego kopia została dołączona do skargi tj. w zaświadczeniu Wojewody z dnia 31 października 2017 r., znak [...] Zostało ono wydane J. B. i stwierdza, że decyzja Starosty [...] z dnia 7 lipca 2015 r., nr [...] "nie jest i nie stała się nigdy ostateczna". Reasumując należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na pdostawie art. 151 p.p.s.a.