II SA/Kr 526/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi S.B. , S.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia 3 października 2011 r., na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na właścicieli S.B. i S.B. obowiązek wykonania oceny stanu technicznego budynku gospodarczego z wiatą wybudowanych na działce nr [....] oraz częściowo na działce nr [....] zlokalizowanych przy ul. [....] w D. , zakreślając jednocześnie 60-dniowy termin przedłożenia dokumentacji. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. , wskazując na art. 77 § 2 k.p.a. jako podstawę rozstrzygnięcia, zmienił postanowienie własne z dnia 3 października 2011 r. poprzez wyznaczenie nowego terminu do przedłożenia dokumentów określonych w w/w postanowieniu tj. 60 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia. Organ wskazał, że pozostałe warunki zawarte w postanowieniu z 3 października 2011r. pozostają bez zmian. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 2 grudnia 2011 r. wpłynęło pismo S.B. i S.B. z prośbą o przedłużenie terminu wykonania obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 3 października 2011 r. Organ przytoczył treść art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane i art. 7 k.p.a., wskazując, że zasady ogólne znajdują zastosowanie w każdym stadium postępowania i są współstosowane z pozostałymi przepisami proceduralnymi. Dyrektywa płynąca z art. 7 k.p.a. w szczególności powinna zostać uwzględniona wszędzie tam, gdzie przepis pozostawia organowi prowadzącemu postępowanie pewien zakres luzu decyzyjnego, jak np. w przypadku wyznaczania terminów w postępowaniu. Termin wyznaczony dla strony do przedstawienia dowodów w sprawie powinien umożliwić stronie uzyskanie tych dowodów. Zgodnie z dyspozycją art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu, nic nie stoi więc na przeszkodzie, aby postanowienie o obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej zmienić co do określonego pierwotnie terminu w jakim obowiązek ten należy zrealizować. Zobowiązani złożyli wniosek o przedłużenie terminu do przedłożenia nakazanej dokumentacji przed upływem terminu oznaczonego w postanowieniu z dnia 3 października 2011 r., a za przedłużeniem tego terminu przemawia słuszny interes strony. Zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. postanowieniu S.B. i S.B. wnieśli zażalenie na to orzeczenie. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 r. znak: [....] , na podstawie art. 134 w związku z art. 123 i 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu podał, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia zażalenia przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. W ocenie organu odwoławczego zażalenie w rozpatrywanej sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, a to z uwagi na fakt, że postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. Żaden przepis prawa budowlanego ani k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis prawa nie przewiduje możliwości zaskarżenia przedmiotowego postanowienia w drodze zażalenia. Dla poparcia przedstawionego poglądu organ odwołał się do wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 3210/02. S.B. i S.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Skarżący wskazali, że postanowienie z dnia 3 października 2011 r. zmienione postanowieniem z dnia 18 grudnia 2011 r. zostało wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 81c ust. 3 na postanowienie to przysługuje zażalenie. Zmiana tego postanowienia również uzasadnia zastosowanie art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Nadto skarżący zarzucili, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności nie zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się z aktami i zebranymi dowodami przed wydaniem postanowienia. W odpowiedzi na skargę [....] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art. 135 ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 133 § 1 ustawy, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że podstawą orzekania jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego prowadzonego przez nie postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2011 r., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 grudnia 2011 r. zmieniające – w zakresie terminu – postanowienie tego organu wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakładające na skarżących obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji budowlanej. Podstawę prawną postanowienia z dnia 3 października 2011 r., zmienionego następnie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2011 r., stanowił art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust.1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że postanowienie to ma charakter materialnoprawny i procesowy, a w tym ostatnim zakresie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o postępowaniu dowodowym (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1057/09, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 362/12). Termin dokonania czynności przez stronę, o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b., jest terminem urzędowym, co oznacza iż źródłem wyznaczenia terminu jest wola organu administracji publicznej. Organ administracyjny w przypadku tego terminu, w przeciwieństwie do terminu ustawowego, jest pełnym dysponentem wyznaczonego przez siebie terminu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19.01.2010 r., sygn. II SA/Bd 1057/09, LEX nr 6001120). Na postanowienie nakładające obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen lub ekspertyz wydane na powyższej podstawie przysługuje zażalenie. Z kolei, stosownie do uregulowań ogólnych zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego organ administracji publicznej prowadząc postępowanie wyjaśniające wydaje postanowienia w sprawie przeprowadzenia dowodu. Na takie postanowienia, które nie muszą zawierać uzasadniania nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Ponadto organ administracji publicznej nie jest związany swoim postanowieniem dotyczącym przeprowadzenia dowodu. Zgodnie z przepisem art. 77 § 2 k.p.a. może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu; organ może to uczynić na żądanie strony lub z urzędu. Na postanowienie w sprawie zmiany, uzupełnienia lub uchylenia postanowienia dowodowego nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, kwestię zażalenia reguluje odmiennie niż art.77 § 2 k.p.a. Podnieść również należy, że w istocie podstawą prawną postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia 8 grudnia 2011 r. był również przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podstawa ta rzeczywiście istnieje, mimo, iż nie została wymieniona w komparycji postanowienia. Dlatego też uznać należało, że na powyższe postanowienie, zgodnie z pouczeniem organu i instancji, przysługiwało zażalenie. Uznać w związku z tym należało, że zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wydane zostało sprzecznie z prawem. Z przytoczonych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.