II SA/Kr 527/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu skarżącego J. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 maja 2023 r. znak SKO.PW/4171/9/2023 o chyleniu decyzji Prezydenta miasta Krakowa z dnia 27 grudnia 2022r. znak WS-08.6331.23.2022.WM wydanej w przedmiocie odmowy wydania nakazu przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie oddala sprzeciw. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 grudnia 2022 r. nr WS-08.6331.23.2022.WM stwierdzono, że na terenie działki nr [...] obr. [...] w K. nie nastąpiły zmiany stanu wody, polegające na zmianie kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, szkodliwie oddziałujące na nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. i odmówiono wydania nakazu przywrócenia terenu działki do stanu poprzedniego bądź wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. W wyniku skutecznie wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 14 marca 2023 r. nr SKO.PW/4171/9/2023 uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że zasadniczym powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego było oparcie się na własnych obserwacjach organu I instancji poczynionych w terenie, bez powołania opinii biegłego hydrologa, która jest regułą w sprawach z zakresu stosunków wodnych, wymagających wiadomości specjalnych, przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że kwestia naruszenia stosunków wodnych jest sporna, natomiast w zaskarżonej decyzji nie podano przyczyny, dla której oparto się na jednej z wersji. Kolegium zarzuciło też, że w sprawie nie określono precyzyjnie terenu zlewni, co winno nastąpić na podstawie mapy sytuacyjno-wysokościowej. Powyższe uchybienia świadczyły zdaniem Kolegium o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) i spowodowały konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Postępowanie uzupełniające prowadzone w trybie art. 136 K.p.a. nie może bowiem dotyczyć dowodów podstawowych i rozstrzygających w sprawie, a taki charakter miała niewątpliwie opinia biegłego. J. Z. złożył sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, 2. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, zwanej dalej p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z ww. przepisu, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z omawianego przepisu, uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podnieść również należy, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a., Kolegium wykazało bowiem wszystkie przesłanki do zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego w konkretnych okolicznościach sprawy. Jak wynika z decyzji organu I instancji, szkody na terenie nieruchomości należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej [...], nie zostały zakwestionowane i są okolicznością bezsporną. Nikt nie zakwestionował również tego, że szkody te spowodowane zostały działaniem wody. Na podstawie dokonanych oględzin terenu, a także analizy ortofotomapy obejmującej działkę nr [...] organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że obecne zagospodarowanie tej działki pozostaje niezmienne od lat, co z kolei wyklucza, że szkody zostały spowodowane zmianą stanu wody na ww. działce. Organ poszedł nawet krok dalej: powołując się na materiały dostępne w serwisie www.youtube.com oraz www.gazetakrakowska.pl wyprowadził kategoryczny wniosek, że bezpośrednią przyczyną szkód, jakie odniosła wspólnota, były anomalie pogodowe związane z opadami nawalnymi, powodującymi krótkotrwałe lokalne powodzie. W opinii Sądu I instancji powyższe wnioski są arbitralne i przekraczają granice swobodnej oceny dowodów. Rację miało Kolegium, które zwróciło uwagę na szeroko prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie regułą powinno być przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, gdyż co do zasady ocena zmiany stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, czy pomiarów. Same oględziny i zeznania świadków lub oświadczenia zainteresowanych stron mogą nie być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r. II OSK 1538/11, wyroki WSA: z 18 czerwca 2014 r. II SA/Ke 373/14, z 12 czerwca 2014 r. II SA/Bk 282/14 z 26 czerwca 2013 r. II SA/Ol 395/13, z 14 lutego 2013 r. II SA/Lu 1042/12, z 21 czerwca 2013 r. II SA/Łd 263/13). Skoro ze zgromadzonych zeznań oraz z wniosku o wszczęcie postępowania wynika, że należąca do wspólnoty działka jest cyklicznie zalewana, zasadnie Kolegium uznało, że ustalenie przyczyny takiego stanu rzeczy wymaga wiadomości specjalnych i nie jest w tym zakresie wystarczające oparcie się na doświadczeniu życiowym, tym bardziej, że akta sprawy nie wskazują, aby brała w niej udział jakakolwiek osoba posiadająca wiedzę specjalistyczną. W świetle powyższego, organ I instancji naruszył wyrażony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Uzyskany materiał dowodowy nie tylko nie jest zupełny, ale pozbawiony jest kluczowego dowodu w postaci opinii biegłego hydrologa. W tej sytuacji należy zgodzić się z Kolegium, że uzupełnienie tego braku na etapie postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 590/18, "zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. B. Adamiak (w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 83 - 85). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r., sygn. akt V SA 721/92). Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa, godzi bowiem w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r., sygn. akt II SA 1198/88). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 K.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ II instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 K.p.a.). Postępowanie uzupełniające prowadzone trybie art. 136 K.p.a. nie może jednak dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w sprawie a taki niewątpliwie miała opinia biegłych, która stanowiła podstawę dla wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia". Biorąc pod uwagę, że konieczna w sprawie opinia biegłego hydrologa stanowić powinna główny dowód w sprawie, jego przeprowadzenie przez Kolegium w ramach postępowania odwoławczego stanowiłoby przekroczenie granic uzupełniającego postępowania dowodowego, które może bez naruszenia reguł procesowych przeprowadzić organ odwoławczy. Stąd uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia celem ponownego rozpatrzenia sprawy było uzasadnione i konieczne. Konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji wynika nie tylko z potrzeby rozszerzenia zebranego materiału dowodowego o opinię biegłego ale również ponownej oceny dowodów i ustalenia stanu faktycznego. Dokonana w uchylonej decyzji ocena dowodów oraz zawarte tam wnioskowanie jest bowiem wadliwe. Nie można bowiem twierdzeń świadków o cyklicznych zalewaniach ich nieruchomości, skwitować doniesieniami prasowymi dotyczącymi pojedynczego zdarzenia meteorologicznego. Powyższe uchybienia z zakresu oceny dowodów oraz brak pozyskania kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy opinii biegłego hydrologa w pełni uzasadniały konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji, przez co postawiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. okazał się nieuzasadniony. Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo ustalił, że na jego działce niezmiennie znajduje się utwardzenie z płyt betonowych, nie zmieniono również nachylenia nieruchomości, ani kierunku spływu wód opadowych. Przyczyn zalania upatruje tylko i wyłącznie w chwilowych anomaliach pogodowych. W odpowiedzi należy podkreślić, że ani organ odwoławczy, ani orzekający w sprawie Sąd powyższych kwestii nie przesądzają. Zagadnienia te wymagają właśnie rzetelnego ustalenia i wyjaśnienia, co nastąpi w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy. To, że finalne rozstrzygnięcie sporu może odpowiadać stanowisku skarżącego nie może pociągać za sobą rezygnacji z należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego. Nie można się również zgodzić z zawartą w sprzeciwie argumentacją, że podnoszone przez organ odwoławczy wątpliwości mogły być wyeliminowane w postępowaniu uzupełniającym, w ramach którego istniała możliwość uzyskania od wnioskodawców dodatkowych wyjaśnień. Jak wskazano powyżej, analiza wyjaśnień poszkodowanych osób może przyczynić się wyłącznie do ustalenia tego, czy zalania miały miejsce, w jakich terminach i jaka była skala zniszczeń. Wyjaśnienia te nie stanowią jednak właściwego dowodu, który pozwoliłby na ustalenie przyczyny zalania, do tego, jak wskazano powyżej, konieczna jest bowiem wiedza specjalistyczna. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.