II SA/Kr 53/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2009 r. sprawy ze skargi T. B., R. C. i J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału działek uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Postanowieniem Wójta Gminy z dnia [...].03.2008r. znak [...], na podstawie art. 123 k.p.a. oraz art. 93 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) zaopiniowano pozytywnie wstępny projekt podziału pod drogę łączącą ul. W. z ul. P. w B. tam położonych działek nr [...], [...] ,[...] etc.... Orzekając w ten sposób podano, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Bolesław – Obszar Nr 1 Bolesław i Hutki zatwierdzonego uchwałą Nr XXV/226/2005 Rady Gminy Bolesław z dnia 27.01.2005r. ( Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 291, poz. 2111), po częściowej zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Bolesław w 16 obszarach o łącznej powierzchni ok. 54,2 ha, zatwierdzonego uchwalą Nr XIX/102/2008 Rady Gminy Bolesław z dnia 23.04.2008r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 352, poz. 2258), projektowane do podziału działki położone są w terenie oznaczonym symbolami: [...]. (tereny dróg publicznych- dojazdowych), [...]. (tereny dróg publicznych- lokalnych), [...] (tereny zabudowy zagrodowej), [...] (tereny rolnicze), [...] (terenu rolnicze - przydomowych ogrodów), [...] (teren drogi publicznej, dojazdowej). Projektowany podział ma na celu wydzielenie działek nr [...], [...] ,[...] etc... pod pas gruntu stanowiący drogę publiczną i jest zgodny z ustaleniami planu. Zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji wnieśli w terminie J.W. , M.Ł. , R.C. i T.B. wskazując , że wyrażają kategoryczny sprzeciw wobec przekształcenia ich działek oraz poprowadzenia przez nie drogi publicznej. Po rozpoznaniu powyższych zażaleń, postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].10.2008r. znak [...], na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. Streszczając dotychczasowy przebieg postępowania w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji podano, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, przy czym zgodność ma dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania działek. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu należy uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie . Organ właściwy do wydania opinii ma obowiązek ustalenia okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. Istota rozstrzygnięcia organu opiniodawczego sprowadza się do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania uzyskanych działek, a następnie oceny, czy projekt odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie, oraz czy wydzielone działki będą się nadawały do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w planie. W tym kontekście wskazano, że w przedmiotowej sprawie projekt został sporządzony w oparciu o ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice powstałych w wyniku podziału działek są zgodne z przebiegiem linii rozgraniczających "tereny dróg publicznych- dojazdowych", oznaczonych symbolem [...] - co uzasadnia dokonanie zaproponowanego podziału nieruchomości jako zgodnego z ustaleniami planu miejscowego. Przy wyznaczaniu linii rozgraniczających nowopowstałe działki ustalenia planu są dla organu opiniującego wiążące, a zatem nie można ich zmieniać przez wyznaczenie granicy w inny sposób, niż to wynika z planu. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...]10.2008r. znak [...] T.B. , J.W. i R.C. domagali uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili, że wymogiem budowy drogi publicznej na działkach rolnych jest uzyskanie zgody wszystkich właścicieli gruntów, co nie zostało przez organ dotrzymane. Zaznaczali, że nie zostali powiadomieni o sprawie przed podjęciem uchwały Nr XIX/102/2008, a na spotkaniu w urzędzie gminy w dniu [...].12.2008r. po raz pierwszy pokazano im projekt nowej drogi oraz sfałszowane oświadczenia o zgodzie T.B. i R.C. Oświadczenia te były wykorzystane we wcześniejszym projekcie drogi, którego nie zrealizowano z uwagi na sprzeciw właścicieli gruntów. Podnosili dalej, że otrzymali jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie podziału działek, zawiadomienie o wznowieniu znaków granicznych i wydzieleniu pasów na drogę oraz zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Po spotkaniu w dniu [...].12.2008r. wyrażony został kategoryczny sprzeciw wobec inwestycji, który podpisało 19 właścicieli działek. Zwrócili uwagę, że na planie zagospodarowania przestrzennego z lat sześćdziesiątych istniała i istnieje do dziś droga dojazdowa do działek nr [...], łącząca ul. W. z ul. P. .Powyżej niej obie ulice się łączą, przy czym ul. P. jest drogą utwardzoną z nawierzchnią asfaltową, uzbrojoną w media z bezkolizyjnym dojazdem do działek i zabudowań, zgodnie z art. 145 § 2 k.c. W latach dziewięćdziesiątych na gruntach gminy przekazanych we władanie przez Generalną Dyrekcję Dróg i Autostrad po zakończeniu budowy drogi krajowej nr [...] ( pozostałości po wywłaszczonych gruntach) rozpoczęta została oraz trwa nadal budowa bez wymaganej prawem dokumentacji trzykondygnacyjnego budynku, będącego w kolizji z drogą dojazdową nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wskazywało, że zgodnie z art. 97 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeśli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych, a wówczas zgoda właścicieli na dokonanie podziału nie jest konieczna. Kolegium zwróciło też uwagę, że kwestia braku powiadomienia właścicieli działek o procedurze planistycznej nie mieści się w ramach postępowania prowadzonego w sprawie podziału i nie może w jego ramach podlegać jakiejkolwiek ocenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych. Mając na uwadze treść zaskarżonego i poprzedzającego jego wydanie postanowienia organu pierwszej instancji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną, aczkolwiek z przyczyn innych niż będące podstawą zarzutów. Oba kontrolowane postanowienia zostały wydane w toku postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) , którego przedmiotem jest dokonanie podziału pod drogę łączącą ul. W. z ul. P. w B. działek nr [...]. [...], [...] etc.... Dotyczą one incydentalnej kwestii zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, co do której organ pierwszej instancji wydaje opinię w formie zaskarżalnego postanowienia ( art. 93 ust. 4 i 5 powyższej ustawy ). Zgodnie z treścią art. 61 i 4 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu( §1 ); o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie ( §4 ). W art. 10 k.p.a. wyrażona została zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, która dotyczy każdego jego stadium, zaś rozwijana jest i realizowana w szeregu innych przepisach proceduralnych. Obowiązuje ona zatem także przy rozstrzyganiu kwestii incydentalnych, zaś naruszenie powyższej zasady z przyczyn niezawinionych przez stronę skutkuje wystąpieniem podstawy wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przedstawionych akt administracyjnych, a w szczególności z danych zawartych w części opisowej wstępnego projektu podziału oraz wykazu stron postępowania wynika, że za takowe uznano właścicieli ( współwłaścicieli ) przedmiotowych nieruchomości. Powyższe nie budzi zastrzeżeń na tle art. 28 k.p.a. , przepisów prawa cywilnego i regulacji dotyczących podziału nieruchomości zawartych w ustawie z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do kwestii związanych z realizacją przez organy administracji publicznej obowiązków wynikających z art. 10 k.p.a. Pomijając fakt nieprzedstawienia wbrew obowiązkom z art. 54 §2 p.p.s.a. kompletnych akt administracyjnych - o czym świadczy chociażby brak przesłanego stronom, a dołączonego do skargi jako załącznik zawiadomienia z dnia 24.07.2008r. o wszczęciu postępowania, za istotne uchybienie przy rozstrzyganiu kwestii incydentalnej należy uznać naruszające wymogi z art. 40 § 1 i 3 k.p.a. doręczanie różnych osobom zamieszkałym pod tym samym adresem korespondencji jedną przesyłką pocztową, nadto bez adnotacji o liczbie przesyłanych postanowień. Taka błędna praktyka czyni niemożliwym ustalenie istotnego z uwagi na treść art. 10 k.p.a., czy tryb zaskarżania aktów administracyjnych faktu doręczenia postanowienia stronie, która nie potwierdziła własnoręcznie odbioru korespondencji, zaś w sprawie niniejszej dotyczy : C.K. , S.M. i S.M. , M.S. i J.S. i, S.K., , J.J. , W.D. , U.D. i E.D. , B.W. , S.W. , G.C. , R.C. - co do postanowienia organu pierwszej instancji, oraz U.D. , M.S. i J.S. , S. , W.D. , R.W. , J.J. , S.M. – odnośnie zaskarżonego postanowienia. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, że taka błędna praktyka uniemożliwia uzyskanie przez organy administracji publicznej we właściwym momencie, przy okazji doręczeń korespondencji informacji o okolicznościach istotnych dla prawidłowości prowadzonego postępowania. Dobitnym przykładem tego stanu rzeczy jest występujący w niniejszej sprawie. Dokonywane odrębne doręczenie korespondencji sądowej przeznaczonej dla G.C. – będącej współwłaścicielką objętej podziałem, położonej w B. działki nr [...] - ujawniło fakt śmierci uczestniczki, dla której przesyłka została przez pocztę zwrócona z relacją " adresat zmarł " . Powyższy fakt został potwierdzony na rozprawie dnia [...].03.2009r. przez uczestniczkę T.B. – współwłaścicielkę tej samej nieruchomości, która podała, że "... żona jej brata G.C. zmarła [...] stycznie 2008 roku, a postępowanie administracyjne toczyło się już po jej śmierci. " W opisanej sytuacji stronami postępowania administracyjnego w niniejszej sprawi winni być spadkobiercy zmarłej G.C. , którzy jednak nie zostali ustaleni . Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich obowiązków orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " b " i " c p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której nawiązują zarzuty skargi. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, które winno się toczyć z udziałem wszystkich stron, mających możliwość zaskarżania aktów administracyjnych w toku instancji. W sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn taka kontrola jest niemożliwa, a wypowiadanie wiążących ocen z zakresu prawa materialnego przedwczesne ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku , zaś rzeczą organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcie po eliminacja wytkniętych uchybień w tym stanowiących podstawę wznowienia postępowania, o której mowa w art. w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Skarżący pouczeni na piśmie w zawiadomieniu przed rozprawą o treści art.200 p.p.s.a. i art. 210 p.p.s.a. nie złożyli wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.