II SA/Kr 53/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. W. na uchwałę nr 299/2023/VIII Rej. ZLZ Rady Małopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Tarnowie z dnia 18 kwietnia 2023 r. o wpisie zakładu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt postanawia: 1. odrzucić skargę 2. zwrócić skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi Podjętą – na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 24) oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt oraz otrzymywania z niej wypisu (Dz. U. z 2004 r. nr 194 poz. 1995) –uchwałą nr 299/2023/VIII Rej. ZLZ Rady Małopolskiej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w Tarnowie z dnia 18 kwietnia 2023 r. o wpisie zakładu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt – pod numerem ewidencyjnym [...] wpisano zakład leczniczy "[...]", którego podmiotem prowadzącym jest "[...] w [...]", a kierownikiem "lek. Wet. [...]". 19 lipca 2024 r. skargę na tę uchwałę wywiodła M. W., wnosząc o sądowe wykreślenie z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt na podstawie art. 19 ustawy w związku z tym, że tego wykreślenia nie chciał dokonać sam organ. W odpowiedzi na skargę Małopolska Izba Lekarsko-Weterynaryjna wniosła o obciążenie skarżącej kosztami postępowania i odrzucenie skargi z uwagi na: 1) niewyczerpanie środków zaskarżenia (odwołanie do Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej – art. 39 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych w zw. z art. 22 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt); 2) brak interesu prawnego (skarżąca nie jest podmiotem prowadzącym, kierownikiem, ani pracownikiem zakładu, a uchwała w żaden sposób nie narusza jej praw lub obowiązków); 3) spóźnienie skargi (dotyczy uchwały z 18 kwietnia 2023 r. ujawnionej w rejestrze, do którego skarżąca miała dostęp, a została wniesiona 19 lipca 2024 r.). Zdaniem organu skarżąca w istocie domaga się wykreślenia z ewidencji innego przedsiębiorcy ze względu na to, że w jej ocenie następczo naruszył on zakaz reklamy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: 1/ W pierwszej kolejności należy ustalić, czy przedmiot skargi (uchwała) podlega kognicji sądów administracyjnych; należy więc zakwalifikować go w świetle przepisów o zakresie właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1, 4 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Nie ma wątpliwości, że kwalifikacja z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. – "akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej" – nie przystaje, ponieważ okręgowa izba lekarsko-weterynaryjna jest jednostką organizacyjną samorządu lekarzy weterynarii (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych), a zatem organem samorządu zawodowego, a nie samorządu terytorialnego. Zdaniem Sądu uchwała o wpisie do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt nie stanowi także innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa [...]", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ze względu na treść tego przepisu: "[...] z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...] oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw". Zgodnie bowiem z art. 22 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt "do postępowania w sprawie wpisu [...] stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". W tym zakresie decydującego znaczenia mieć nie może to, że klauzula odpowiedniego stosowania zasadza się na założeniu, że jedne przepisy znajdą zastosowanie wprost, inne z uwzględnieniem odrębności postępowań, a jeszcze inne nie znajdą zastosowania wcale. 2/ Jeżeli natomiast przyjąć, że uchwała o wpisie jest aktem, do którego stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a więc w tym wypadku - o decyzji administracyjnej, to należy uznać, że właściwą jest kwalifikacja z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. – jako "decyzje administracyjne" (por. postanowienie WSA w Lublinie z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 57/24 publ. Lex/.el.). W świetle art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 154, z późn. zm.), jednostkami organizacyjnymi samorządu lekarzy weterynarii, posiadającymi osobowość prawną są: Krajowa Izba Lekarsko-Weterynaryjna i okręgowe izby lekarsko-weterynaryjne. Jednym z organów okręgowej izby lekarsko-weterynaryjnej jest okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna, która kieruje działalnością izby w okresie pomiędzy okręgowymi zjazdami lekarzy weterynarii i wykonuje zadania określone w ustawie i w przepisach odrębnych (art. 24 pkt 2 i art. 29 ustawy). Przychodnia weterynaryjna jest jednym z rodzajów zakładów leczniczych dla zwierząt, których działalność jest regulowana przepisami ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt (Dz. U. z 2019 r. poz. 24, z późn. zm.; dalej jako u.z.l.z.; zob. art. 4 ust. 1 pkt 2.). Prowadzenie zakładu leczniczego dla zwierząt jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców. Zakład leczniczy dla zwierząt świadczy usługi weterynaryjne po uzyskaniu wpisu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt. Ewidencja jest rejestrem działalności regulowanej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców. Ewidencję prowadzi właściwa ze względu na siedzibę zakładu leczniczego dla zwierząt okręgowa rada lekarsko-weterynaryjna (art. 16 ust. 1-3 u.z.l.z.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.l.z., w przypadku stwierdzenia, że zakład leczniczy dla zwierząt przestał spełniać wymogi określone odpowiednio w art. 5-11 lub narusza inne przepisy ustawy albo zostało stwierdzone naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych, okręgowa izba lekarsko-weterynaryjna wyznacza termin do usunięcia uchybień, a po jego bezskutecznym upływie może podjąć uchwałę o skreśleniu zakładu z ewidencji. Ustawa określa również przesłanki obligatoryjnego skreślenia zakładu z ewidencji, w drodze uchwały okręgowej izby lekarsko-weterynaryjnej (art. 19 ust. 2-6, art. 20). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.z.l.z., wpis, odmowa wpisu, zmiana wpisu, skreślenie z ewidencji następuje w drodze uchwały właściwej okręgowej rady lekarsko-weterynaryjnej. Do postępowania w sprawie wpisu, odmowy wpisu, zmiany wpisu i skreślenia z ewidencji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 22 u.z.l.z.). Od uchwały w sprawie wpisu do ewidencji przez okręgową izbę lekarsko – weterynaryjną przysługuje odwołanie do Krajowej Rady Lekarsko – Weterynaryjnej. Nie ma sporu, że skarżąca wniosła skargę od uchwały okręgowej izby lekarsko-weterynaryjnej, a więc bez wyczerpania środków zaskarżenia. Wobec tego taka skarga jest niedopuszczalna w oparciu o art. 52 § 1 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu. "W sprawach, w których obowiązuje postępowanie dwuinstancyjne, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być wyłącznie orzeczenie (decyzja, postanowienie) wydane przez organ orzekający w sprawie w drugiej instancji, a więc orzekający na skutek wniesienia odwołania. Przepisy art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. statuują zasadę pierwszeństwa trybu administracyjnej kontroli postępowania organu administracyjnego w stosunku do kontroli sądowej. Sąd administracyjny nie może zastępować organu odwoławczego, a ponadto jego działanie nie może naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji przyjęcie przedstawionej zasady powoduje, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji" (postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2022 r. II SA/Po 462/22 LEX nr 3379862). 3/ Nadto trzeba dodać, że w ocenie Sądu, wyłącznie podmiot prowadzący zakład leczniczy ma interes prawny w sprawie dotyczącej wpisu do ewidencji. Złożone przed podmiot trzeci żądanie weryfikacji zgodności z prawem działalności podmiotu prowadzącego zakład leczniczy dla zwierząt może stanowić podstawę do wszczęcia z urzędu przez okręgową radę lekarsko-weterynaryjną postępowania w sprawie skreślenia tego podmiotu z ewidencji. Taki podmiot (skarżąca) nie może natomiast korzystać z możliwości weryfikacji wpisu w sposób bezpośredni. Jego żądania i wnioski mogą stanowić wobec tego – oprócz wskazanej podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu – jedynie skargi i wnioski załatwiane w trybie działu VIII k.p.a. "skargi i wnioski". Wszelkie zaś działania podjęte w tym trybie nie są zaskarżalne do sadu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd w pkt 1 odrzucił skargę jako "niedopuszczalną z innych przyczyn" na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz w pkt 2 zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (k. 31) na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.