II SA/Kr 530/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala sprzeciw. M. G. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17 marca 2021 r., znak [...], którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 2 grudnia 2020 r., znak [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona sprzeciwem decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 2 grudnia 2020 r. Nr [...] Prezydent Miasta K. stwierdził, że na działce nr [...] obr. [...] stanowiącej własność M. G. nie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie tj. na działkę nr [...] obr. [...] w K., stanowiącą współwłasność A. W. i P. W. i o odmowie nakazania M. G. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wskutek odwołania wniesionego przez A. W. i P. W. decyzją z dnia 17 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że celem art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku prawo wodne jest zapewnienie niepogorszonego stanu stosunków wodnych na gruntach, zakaz ingerencji w faktyczny stan wód na gruntach, jeśli może to szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Przesłankami warunkującymi zastosowanie tego przepisu są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 234 ustawy prawo wodne nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Zdaniem Kolegium postępowanie prowadzone na podstawie komentowanego przepisu ma zmierzać do ustalenia (wykazania zasadności), czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązków określonych w ust. 3 art. 234 ustawy prawo wodne. Brak stosownych ustaleń powoduje, że decyzja powinna odmawiać nałożenia obowiązków na właściciela nieruchomości. Stanowisko takie zostało zaprezentowane m.in. w wyrokach WSA w Lublinie z dnia z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 45/20, LEX nr 3065272, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 marca 2020 r., II SA/Bk 55/20, LEX nr 2977115 ). Nie każda zmiana stosunków wodnych będzie powodowała zastosowanie art. 234 p.w., a jedynie taka zmiana, która negatywnie, szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych, organ musi zatem ustalić istnienie związku przyczynowo-skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą szkodą na gruncie sąsiednim. Dalej Kolegium przedstawiło sporne w orzecznictwie kwestie dotyczące spraw z zakresu zmiany stosunków wodnych, a to kwestię tego, czy naruszenia muszą mieć charakter dokonany, czy też istnieje możliwość potencjalnego naruszania stosunków wodnych przez dokonane zmiany na gruncie, dalej kwestię obligatoryjności dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodno-prawnych, jak i kwestię uznania czy za zmianę stanu wody na gruncie nie mogą być uznane zmiany będące następstwem legalnie wykonanych robót budowlanych, czy też dla ustalenia, czy nastąpiła zmiana kierunku i natężenia odpływu wody z gruntu nie ma znaczenia to, czy stan ten jest następstwem legalnie wykonanych robot budowlanych. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ wskazał, że nie można zakwestionować zasadności wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, natomiast mając na uwadze wskazane powyżej wykładnie przepisu art. 234 prawa wodnego, konieczne będzie w toku ponownego rozpatrywania sprawy ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustaleniu, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, w dalszej kolejności ustalenie, czy to naruszenie stosunków wodnych powoduje szkodę na gruncie sąsiednim, a w tym przypadku działce nr [...] obr. [...], w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych. Zdaniem Kolegium, ocena czy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie będzie wymagała przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, bowiem przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie nie wykazało w sposób jednoznaczny i wystarczający czy rozbudowa i przebudowa budynku znajdującego działce nr [...] obr. [...] w K. spowodowała zmianę stosunków wodnych polegającą na zmianie kierunku i natężenia odpływu wód opadowych szkodliwie oddziałujących na działkę nr [...] obr. [...]. Kolegium zaznaczyło, że sporne w przedmiotowej sprawie jest nie tylko to, czy szkody takie nastąpiły z powodu dokonanych z rozbudową nieruchomości na działce nr [...] obr. [...] w K., ale także czy skutkiem zmiany sposobu zagospodarowana nieruchomości będzie zmiana kierunku spływu wody z tej i innych nieruchomości powodująca powstawanie szkód. Kolegium podkreśliło, że ustalając tę okoliczność organ I instancji posłużył się prawidłowo dowodami wskazanymi w k.p.a.: przeprowadził zarówno rozprawę administracyjną, wizję lokalną; dokonał także stosownej oceny dowodów zgodnie z art. 80 kpa, obliczeń i analiz, jednakże ustalenia te nie dały jednoznacznej odpowiedzi czy trwające od trzech lat działania budowlane na działce nr [...] spowodowały trudności z odprowadzaniem wody z terenu działki, powodując zalewanie piwnic, zniszczenie zagospodarowania terenu, zabłocenie alejek, podmywanie murku na działce sąsiedniej nr [...] obr. [...] w K.. Zdaniem Kolegium, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji, rozpatrując przedmiotową sprawę organ I instancji nie podjął wszystkich możliwych do wykonania czynności dowodowych niezbędnych dla prawidłowego i dokładnego wyjaśnienia sprawy. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie został spełniony wymóg rzetelnego i kompletnego ustalenia przesłanek art. 234 ust. 3 prawa wodnego, w szczególności szkodliwości zmian stanu wody na gruncie spowodowanych przez właściciela tego gruntu, dla gruntów sąsiednich. Kolegium podzieliło pogląd, wskazując że jest on szeroko reprezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym ocena zmiany stosunków wodnych wymaga - co do zasady w sytuacji istnieje spór co do wpływu dokonanych zamian na gruncie na grunt sąsiedni - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Kolegium podkreśla, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych regułą jest, iż w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie powinien być przeprowadzony dowód z opinii biegłego, między innymi na okoliczność, czy na działce sąsiedniej powstała szkoda oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą. Takie stanowisko było reprezentowane w orzecznictwie już na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu art. 29 prawa wodnego, jak i potwierdzone zostało w orzecznictwie zapadłym na gruncie obowiązującego obecnie przepisu art. 234 prawa wodnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, szczególnie wobec zarzutów podniesionych w odwołaniu, zdaniem Kolegium, konieczne jest przeprowadzenie w sprawie dowodu z opinii biegłego jeśli organ ustali, iż występują szkody na gruncie sąsiednim. Jest to tym bardziej istotne, że w grę wchodzą okoliczności sporne miedzy stronami. Kolegium w tym zakresie podkreśliło zgodność stanowiska ze stanowiskiem odwołujących się, którzy wprost wskazali na brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności - wzniesienia wału w którym był wykonany otwór na nieruchomości wnioskodawców. Skutkiem tego było spływanie wody gromadzącej się na działce na sąsiednią nieruchomość. Podkreślono, że w trakcie wizji lokalnej otworu tego nie było, co odnotowano w decyzji bez poddania zagadnienia bliżej analizie. Z protokołów kontrolnych przesłanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że w lutym 2020 r. stwierdzono, iż woda opadowa z ulicy [...] dostaje się na teren działki nr [...] i spływa zgodnie z ukształtowaniem terenu kierunku działki przy ul. [...] i przy ogrodzeniu jest widoczny lej wyżłobiony przez wodę. W trakcie kontroli poinformowano o konieczności zabezpieczenia działki sąsiada. Tym samym już ten dokument wskazuje na wynikające problemy związane z odprowadzaniem wody z działki nr [...] na działki sąsiednie. Kolegium podzieliło pogląd odwołujących się, że przepis art. 234 ust. 1 i art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne stanowią samodzielną i samoistną podstawę do działania - w tym sensie, że są one niezależne od innych przepisów, w szczególności regulujących skutki samowoli budowlanej. Przy czym wskazano, że ani biegły ani organy administracyjne prowadząc postępowanie na podstawie art. 29 ustawy prawo wodne, nie są uprawnione do badania prawidłowości prowadzenia robót budowlanych, czy też zgodności już wykonanych robót z ustaleniami projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Organami właściwymi dla badania tych kwestii są organy nadzoru budowlanego, a kwestie podłoża geologicznego, stanu wód winien wyjaśnić biegły w swojej opinii. W ponownie przeprowadzanym postępowaniu w sprawie organ winien także uwzględnić ewentualny wynik zainicjowanej przez organ kontroli przez PINB w K.. Kolegium podkreśliło dalej, że zasada wyrażona w art. 80 k.p.a., w myśl której organ administracji państwowej ocenia na podstawie całokształtu dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, odnosi się również do sytuacji, w której występującym dowodem w sprawie jest opinia biegłego. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie organ I instancji dokonał oceny stanu faktycznego sprawy na podstawie oględzin i własnych obliczeń. Konsekwencją powyższego jest uznanie przez Kolegium, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to skutkuje koniecznością jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. W ocenie Kolegium, ustalenie związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Zdaniem Kolegium, należy też mieć na uwadze, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie, to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie niedający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 lutego 2009 r. II SA/Bk 609/08, Lex 530466 jak i powołane wcześniej orzecznictwo). W ocenie Kolegium jest to niezbędne zwłaszcza w sytuacji, gdy zarówno wnioskodawca postępowania jak i organ nie kwestionują dokonania samych działań w postaci prowadzonych prac budowalnych z rozbudową budynku i zapewnieniem odprowadzenia wody na działce sąsiedniej z działką Wnioskodawcy, ale przedmiotem sporu, ale przedmiotem sporu jest wpływ tych zmian na stosunki wodne. Przede wszystkim ustalenia wymaga czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. Dowolność powyższej oceny i brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie naraża organ I instancji na uzasadniony zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. W decyzji znajduje się bowiem stwierdzenie organu I instancji, że dołączone do akt sprawy przez Wnioskodawcę zdjęcia oraz filmy wskazują na zalewanie działki nr [...] wypływem spod powierzchni terenu i że w opinii organu nie jest to prawdopodobne, aby był to naturalny wypływ wód podziemnych, których nie stwierdzono na przedmiotowym terenie. Tak zintensyfikowany punktowy wypływ na terenie posesji nr [...] sugeruje, zdaniem organu I instancji, że na terenie działki nr [...] mogły zostać wykonane podziemne instalacje urządzenia wodne, które powodują wprowadzanie wód opadowych do gruntów. Według organu odwoławczego ocena dokonanych zmian na gruncie musi wystąpić pod kątem bądź dokonanej szkody bądź też jej realności. Szkoda winna być bowiem co do zasady szkodą realną. Tylko w sytuacji, gdy z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością ona wystąpi w przewidywalnej przyszłości, można nakazać czynności opisane w art. 234 p.w. Istotnym jest, że to prawdopodobieństwo musi wynikać z opinii biegłego, jako jeden z elementów koniecznych, a pozostających w sferze wiadomości specjalnych (podobnie wyrok WSA Krakowie z dnia 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 488/19). Jednakże organ I instancji musi mieć na uwadze, że ustawodawca posługuje się w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne pojęciem szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie, a nie szkody zaistniałej na gruntach sąsiednich. Tym samym, biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy, powyższe oznacza, iż ten szkodliwy wpływ może być również potencjalny tj. mogący wystąpić w przyszłości jeżeli jest to możliwość w określonych okolicznościach realna, to jest gdy okoliczności te nie wykraczają poza zakres normalnych, przewidywanych dla danego obszaru zdarzeń. Pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody, rozumianej głównie jako uszczerbek majątkowy lub utrata realnie spodziewanych korzyści. Może to być także szkoda, która może ewentualnie powstać w wyniku katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego. Nie oznacza to rozerwania związku przyczynowego który musi istnieć między dokonaną zmianą stosunków wodnych na gruncie a zaistniałą szkodą. Związek ten istnieć musi. Chodzi tu o sytuacje gdy szkoda na gruncie nie będzie wyłącznie wynikiem katastrofalnego zdarzenia atmosferycznego, lecz gdy szkodliwe następstwa dla gruntów sąsiednich wynikłe z katastrofalnych zdarzeń losowych będą zarazem wynikiem zmian dokonanych na gruncie sąsiada. Kolegium podkreśliło, że opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy - tak jak w sprawie niniejszej - istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia tych stosunków, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Nawiązując do orzecznictwa na tle art. 29 ust. 1 poprzednio obowiązującego Prawa wodnego (z 2001 r.), którego rozwiązania co do zasady wprowadzono do art. 234 aktualnej ustawy, Kolegium wskazało, za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że przy interpretowaniu i wykładni art. 29 ustawy prawo wodne, w sprawie o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i przy wydaniu decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Zarówno bowiem ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy taka zmiana została wywołana działaniem właściciela działek sąsiednich a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania ewentualnym szkodom przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy. Dowód z opinii biegłego w sprawach dotyczących stanu wody na gruncie jest dowodem szczególnego rodzaju i jego wartość wynika przede wszystkim z tego, że dowód ten powinien być przeprowadzony tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia konieczne są wiadomości specjalne. Opinia biegłego w sprawach dotyczących stanu wody na gruncie pozwala na wykorzystanie osiągnięć wiedzy i doświadczenia zawodowego dla celów postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących ochrony środowiska, w których szczególną rolę odgrywają osiągnięcia w zakresie nauki i techniki. Stosowanie nauki i techniki jest jednym z podstawowych założeń koncepcji prawa wodnego należącego do systemu prawa ochrony środowiska uwzględniającej zwiększającą się rolę norm technicznych (standardów) w ochronie prawnej środowiska. Zmiany w ochronie środowiska związane z postępem naukowo-technicznym nie kończą się na głębokich przemianach techniki i technologii. Są one jednocześnie powiązane z istotnymi przemianami w prawie ochrony środowiska. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie taki dowód nie został w sprawie przeprowadzony. Wyjaśniono dalej, w nawiązaniu do odwołania, że z przedstawionego w decyzji orzecznictwa nie wynika że to biegły, a nie organy administracji zasadniczo ma obowiązek wyjaśnienia okoliczności faktycznych w sprawie dotyczącej zmiany stanu wód na gruncie. Natomiast w sytuacji gdy wykorzystanie istniejących środków dowodowych (rozprawa, wizja, obliczenia) nie dało jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o wpływ dokonanych zmian na gruncie na grunt sąsiedni - jej rozstrzygnięcie wymaga fachowej wiedzy, przekraczającej wiedzę ogólną, jaką dysponował organ I instancji. Wskazano również, że z art. 136 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe, zaś w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym sporządzenie opinii oraz przeprowadzenie na jej podstawie dowodu obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uzasadnia to zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., bowiem treść opinii i jej ocena wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Finalnie organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przez brak ustalenia jednoznacznie okoliczności sprawy tj. wpływu dokonanych prac na naruszenie stosunków wodnych na gruncie, naruszono art. 7, i 77 § 1 k.p.a. co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W sprzeciwie skarżący M. G. zarzucił naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podkreślił, że zasadą jest, że art. 138 § 2 k.p.a. musi być interpretowany w świetle art. 12 (zasada szybkości postępowania), art. 15 (zasada dwuinstancyjności) i w związku z art. 16 § 1 k.p.a. Na tle art. 136 k.p.a. skarżący wykazał, że decyzja typu kasacyjnego jest postrzegana w orzecznictwie jako orzeczenie o wyjątkowym charakterze. Jej zastosowanie będzie miało uzasadnienie tylko w przypadkach, kiedy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Wskazał, że w orzecznictwie do takich przypadków zalicza się: istotną zmianę stanu prawnego na etapie odwoławczym, całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czy konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, jakkolwiek w tym przypadku należy – zdaniem skarżącego – pamiętać o rozszerzonych uprawnieniach dowodowych organu odwoławczego określonych w art. 136 § 2-4 k.p.a. W odniesieniu do przedmiotowej sprawy skarżący podniósł, że podstawą wydania przez SKO decyzji kasacyjnej była w istocie jedna kwestia, tj. brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jego zdaniem organ II instancji nie wskazał, jakiego rodzaju okoliczności niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcie nie zostały wyjaśnione w trakcie postępowania dowodowego przez Prezydentem. Co więcej, jak wskazał skarżący, organ II instancji nie wskazał, jakiego rodzaju czynności podjęte przez biegłego spowodują, że sprawa zostanie w sposób prawidłowy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 k.p.a., rozstrzygnięta. Skarżący zarzucił, że SKO nie wskazało również specjalisty z jakiej dziedziny ma poszukiwać organ I instancji. Kwestie wodnoprawne dotykają wielu dziedzin i w związku z tym organ powinien wskazać specjalistę, który w ocenie organu II instancji sprosta wymaganiom związanym z prowadzeniem postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Niezależnie od powyższego skarżący zwrócił uwagę, że specjalista występował już w przedmiotowej sprawie, gdyż sprawa była prowadzona przez urzędnika o tej specjalności; nikt – włącznie z organem II instancji – nie podważał i nie podważa jego wiedzy, wykształcenia i profesjonalizmu. SKO przyjęło niejako, że każda inna osoba pod warunkiem, że nie zatrudniona w wyspecjalizowanym organie jakim jest Wydział Kształtowania Środowiska Prezydenta Miasta K., będzie posiadała wiedzę i umiejętności pozwalające na prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii stosunków wodnych na gruncie. Skarżący zarzucił przy tym, że Kolegium nie wskazało, czy tymi niewyjaśnionymi kwestiami będą rzekome szkody jakie powstały na działce sąsiadów w wyniku legalnie wykonanych prac budowlanych przez skarżącego, czy też kwestia powstałych szkód na działce [...] jest już przesądzona, a pozostaje jedynie wyjaśnienie kwestii przyczyn tych szkód i czy można je powiązać z działaniami skarżącego. Skarżący wskazał, że niezależnie od nieprecyzyjności, niejasności przyczyn wydania decyzji kasacyjnej, nie mogą one stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż jej istotą jest przeprowadzenie postępowania dowodowego ponownie, które nie może być przeprowadzone przez organ odwoławczy. Skarżący podkreślił, że czynności dowodowego w bardzo szerokim zakresie zostały dokonane przez organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony/kształtowania środowiska, tj. Prezydenta Miasta K.: przeprowadzono rozprawę administracyjną połączoną z wizją na gruncie, pozyskano dokumenty związane z inwestycją na działce nr [...] z Wydziału Architektury oraz od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (w tym kontroli legalności wykonanych robót budowlanych, które zakończyły się pozytywnie dla skarżącego, tj. nie stwierdzono jakichkolwiek naruszeń prawa), uzyskano materiał dowodowy z Zarządu Dróg Miejskich, obszerny materiał zdjęciowy i filmowy. Ustalono bezspornie, że skarżący wykonał na działce [...] urządzenia przeciwdziałające zalewaniu działek sąsiednich, m.in. zbiornik retencyjny, których nie było na spornej działce skarżącego przed jej kupnem. Ustalono również bezspornie, że teren, na którym znajdują się działki nr [...] jest terenem o istotnym pochyleniu w stronę działki nr [...]. Skarżący podkreślił, że w stosunku do działki nr [...] nadzór budowlany kontrolował roboty budowlane wykonane przez skarżącego. Z tego skarżący wywodzi, że jego działania, już nie tylko obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, ale również z Prawa wodnego, nie mogą być kwalifikowane jako nielegalne. Następnie skarżący ponownie zaakcentował, że Wydział Kształtowania Środowiska Prezydenta Miasta K. jest wydziałem wyspecjalizowanym w zakresie stosunków wodnych zatrudniającym osoby, które wiadomości specjalne z tego zakresu posiadają i które z ustawy są powołane do rozstrzygania tego typu spraw, a w szczególności spraw, które nie dotyczą wyjątkowo złożonych kwestii, czy urządzeń (jak niniejsza). Dotyczy ona bowiem terenu, czy też obiektów o nieskomplikowanej strukturze, których ocena w kontekście stosunków wodnych nie wymaga wiadomości wykraczających poza specjalistyczną wiedzę organu I instancji. Podał, że organ I instancji to organ, który z definicji zatrudnia osoby o odpowiedniej wiedzy, wykształceniu i doświadczeniu, które są w stanie ocenić wiele zjawisk związanych z zagadnieniami wodnoprawnymi, w tym ich rzekomym zakłóceniem po powstaniu domu jednorodzinnego. Dlatego to Prezydent w pierwszej kolejności winien podjąć stosowne czynności i takie podjął w celu wyjaśnienia okoliczności przedmiotowej sprawy, przeprowadzając wyczerpujące postępowanie dowodowe. W ocenie skarżącego, organy wyspecjalizowane mają obowiązek same orzekać w tego typu sprawach i w sposób ostrożny korzystać z opinii biegłych, gdyż inna praktyka podważałaby sens ich istnienia. Skarżący wskazał ponadto, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien ograniczyć zakres swoich rozważań do kwestii zmierzających do wykazania luk dowodowych i zasadności przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie do innych kwestii formalnych. Nie może zaś, zdaniem skarżącego, odnosić się merytorycznie do kwestii stanowiących istotę sprawy – aspektów materialnoprawnych rozstrzygających o prawa i obowiązkach skarżącego, czy innych podmiotów, gdyż będzie to przedwczesne i będzie rzutować na realizację zasady zawartej w art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącego niedopuszczalne było przesądzenie w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., że skarżący zmienił swoimi działaniami jakiekolwiek stosunki wodne. W ocenie skarżącego twierdzenia organu odwoławczego wiążą się z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego – art. 234 Prawa wodnego – oraz z błędną i wybiórczą oceną materiału dowodowego zebranego w sprawie, który dawał podstawy do wydania decyzji odmawiającej nakazania skarżącemu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma uproszczony charakter względem postępowania ze skargi, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Wskazać należy również, że konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znacząco ograniczona jest możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, WSA z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sprzeciw okazał się nieuzasadniony, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało istnienie podstaw uzasadniających w okolicznościach sprawy zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji Prezydenta Miasta K. oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego przez organ pierwszej instancji, który uznał, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, podczas gdy – jak twierdzi Kolegium – doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a braku tego nie da się usunąć w uzupełniającym postępowaniu dowodowym prowadzonym w ramach przepisów art. 136 k.p.a. Sąd podzielił stanowisko Kolegium. Okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz w treści decyzji organu pierwszej instancji wskazują, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, o którym stanowi art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis ten wskazuje na fakultatywny udział biegłego w postępowaniu administracyjnym, jednak w piśmiennictwie słusznie dostrzega się, że granice swobody organu administracji publicznej w korzystaniu z tego środka dowodowego są wyznaczone zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy opinia biegłego jest niezbędna do ustalania znaczenia danej okoliczności faktycznej w świetle posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia tego dowodu (H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 602 oraz podane tam orzeczenia). W odniesieniu do spraw z zakresu stosunków wodnych, prowadzonych na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego (wcześniej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.) w orzecznictwie podkreśla się szczególną i zasadniczo obligatoryjną rolę dowodu z opinii biegłego w tych sprawach. Orzeczenia obrazujące to stanowisko zostały przywołane w decyzji Kolegium i nie ma potrzeby ich przywoływania przez Sąd. Odnieść się jednak należy do twierdzeń skarżącego, który uzasadniał zbędność tego dowodu w kontrolowanej sprawie, a to ze względu na uczestniczenie w wydaniu decyzji organu pierwszej instancji pracownika posiadającego stosowne wykształcenie. W ocenie Sądu nie można wykluczyć sytuacji, w których w sprawie z zakresu stosunków wodnych wystarczający mógłby się okazać udział pracownika urzędu działającego za organ, czy nawet przez samego piastuna organu posiadającego stosowne wykształcenie, wiedzę, umiejętności i doświadczenie. Niemniej jednak przedmiotowa sprawa do tego rodzaju spraw nie należy. Już z lektury samej decyzji organu pierwszej instancji wynika, że ma ona charakter złożony; wykazano, że wymagała ona przeprowadzenia rozlicznych czynności dowodowych, jak i przyznano, że nie ustalono przyczyn zalewania działki nr [...], przy czym nie wyeliminowano prawdopodobieństwa, że przyczyny te leżą po stronie właściciela działki nr [...]. W takim stanie rzeczy wiadomości specjalne są bezsprzecznie konieczne do rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie, konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Dla uzasadnienia przyjętego stanowiska warto również w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2020 r., II OSK 1946/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym trafnie wskazano: "Nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a." Sąd Naczelny zauważył przy tym słusznie, że "stanowisko, zgodnie z którym prowadzenie sprawy przez pracownika posiadającego wiadomości specjalne z zakresu prawa wodnego wyklucza konieczność sporządzenia opinii biegłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w zasadzie w każdej sprawie prowadzonej przez tego pracownika opinia biegłego byłaby zbędna. Co do zasady jednak w tego rodzaju sprawach opinia biegłego jest konieczna. Można przy tym założyć, że w większości urzędów gminy lub miasta, sprawy z zakresu prawa wodnego, prowadzą pracownicy posiadający stosowną wiedzę i doświadczenie w tym zakresie". Sąd Naczelny zauważył trafnie, że organ nie jest związany opinią biegłego, ale dokonuje jej oceny, jak każdego innego dowodu w sprawie i niewątpliwie na tym etapie kwalifikacje i doświadczenie pracownika organu będą odgrywały zasadnicze znaczenie. Sąd podziela również pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym dowód z opinii biegłego w tym postępowaniu powinien zostać przeprowadzony w ramach postępowania przed organem I instancji. Niewątpliwie w okolicznościach sprawy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego wyznaczone przepisami art. 136 k.p.a., skoro nie wyjaśniono tego, czy działania podejmowane na działce nr [...] obr. [...] w K. spowodowały zmianę stosunków wodnych i czy zmiana ta powoduje szkodliwe oddziaływanie na działkę nr [...], a zatem nie wyjaśniono kluczowych okoliczności warunkujących zastosowanie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a. i nie zasługuje na uchylenie. Jako wystarczające Sąd ocenił zawarte w decyzji wskazanie, jaki okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu nie było konieczności przesądzenia przez organ odwoławczy specjalności biegłego, który miałby w sprawie sporządzić opinię. Rolą organu pierwszej instancji będzie znalezienie biegłego, którego wykształcenie, wiedza i doświadczenie będą najbardziej przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy. Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna jest na tym etapie wypowiedź Sądu co do okoliczności zidentyfikowanych przez Kolegium jako okoliczności sporne w sprawie, i do których skarżący nawiązuje w sprzeciwie. Jak wskazano powyżej ograniczone ramy procesowe sprawy ze sprzeciwu wiążą Sąd, uniemożliwiając wypowiedź m.in. w zakresie realności czy też potencjalności szkód, uwzględniania działań legalnych bądź nielegalnych z perspektywy prawa budowlanego. Rolą Sądu była ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Zauważyć trzeba przy tym, że wyrażone stanowisko Kolegium co to okoliczności sprawy nie może być traktowane jako wiążące na dalszym etapie postępowania, skoro stan sprawy nie został jeszcze dostatecznie wyjaśniony. Wobec przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji oddalił sprzeciw na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.