II SA/Kr 531/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki postanowieniem z dnia 4 maja 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w związku z art. 59 f oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne oraz art. 123 K.p.a. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł na inwestora a zarazem właściciela - A. S. za wykonanie robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno -budowlanej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2016 r. inspektorzy PINB w K. - Powiat G. przeprowadzili oględziny w obrębie przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których ustalono, że z uwagi na konieczność odprowadzenia wód opadowych na teren własnej działki, wykonano roboty budowlane związane ze zmianą kształtu dachu. W miejsce dachu jednospadowego (o spadku w kierunku wschodnim) wykonano dach dwuspadowy, oparty na istniejących ścianach (o spadku w kierunku północ - południe) o konstrukcji więźby dachowej drewnianej, pokryty blachą trapezową. Nadbudowano również kominy. Pozostałe ściany wykonano z cegły ceramicznej. Na wszystkich ścianach wykonano tynk zewnętrzny. Nowy kształt dachu (z uwagi na konieczność zachowania normowego spadku połaci dachowych) miał wpływ na podniesienie kalenicy omawianego budynku. Wynikiem tego było uzyskanie przez inwestora dodatkowej kubatury w obrębie nieużytkowego poddasza. Powyższe roboty budowlane zostały wykonane w 2010 r. Inwestorami robót budowlanych byli A. S. i P. S., którzy na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych nie uzyskali zgody właściwego organu. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ uznał, że doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Obecnym właścicielem omawianego obiektu budowlanego jest A. S.. Przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego określa obowiązki procesowe organu prowadzącego postępowanie administracyjne w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, odnoszące się do nałożenia na inwestora postanowieniem obowiązków, w kwestii przedstawienia wskazanych dokumentów, które mają posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji, zaś ust. 4 stanowi, że niespełnienie przez inwestora w wyznaczonym przez organ obowiązków w zakresie przedstawienia dokumentów skutkuje zastosowaniem ust. 1 a więc orzeczeniem o nakazie rozbiórki. PINB uznał, że zasadnym jest w przedmiotowej sprawie prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 w zakresie nadbudowy przedmiotowego budynku. Wobec powyższego, postanowieniem nr [...] z dnia 5 maja 2016 r., organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora a zarazem właściciela przedmiotowego budynku A. S. obowiązek przedłożenia w PINB niżej wymienionych dokumentów, tj.: decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego tj. czterech egzemplarzy projektu budowlanego dotyczącego zrealizowanej nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty tj. decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 19.09.2016 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2.01.2017 r., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] obr. [...], 4 egzemplarze projektu budowlanego dotyczącego przedmiotowej nadbudowy wraz z ekspertyzą techniczną dotyczącą prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych, sporządzoną w oparciu o inwentaryzację architektoniczno -budowlaną. PINB po sprawdzeniu projektu budowlanego stwierdził, że występują w nim braki i nieprawidłowości. W dniu 24.04.2017 r. inwestor przedłożył cztery egzemplarze kompletnego projektu budowlanego dla przedmiotowej nadbudowy. Organ nadzoru budowlanego dokonał sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego i uznał, że jest kompletny i posiada wymagane opinie i uzgodnienia, zatem przedmiotową dokumentację potraktowano jako wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego. Analizując zgromadzony materiał dowodowy, organ uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 Prawo budowlane, tj. nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...] w K., zrealizowana bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z zapisami decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 19 września 2016 r. oraz nie narusza przepisów w tym techniczno – budowalnych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowalnego do stanu zgodnego z prawem. Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego ustalił opłatę legalizacyjną zgodnie z art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. Od powyższego postanowienia W. S. wniósł zażalenie domagając się jego uchylenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r. nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że z uwagi na obowiązujące od dnia 1 stycznia 2017 r. zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, na mocy art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców - w tym zmieniającej ustawę Prawo budowlane " w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i nie zakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte przed terminem określonym w art. 35 ustawy, w związku z powyższym należy w chwili obecnej zastosować w niniejszej sprawie przepisy art. 48 Prawa budowalnego w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji. Stosowanie trybu naprawczego odnośnie samowoli budowlanej, określonego w art. 48 ust. 1 Prawa budowalnego winno mieć miejsce w przypadku wybudowanego lub będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. W rezultacie dokonanych w dniu 25 lutego 2016 r. czynności kontrolnych oraz oględzin przeprowadzonych w dniu 28 kwietnia 2016 r. organ I instancji ustalił, iż wykonane roboty budowlane zakwalifikowane winny być jako "nadbudowa", o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowalnego. W myśl przepisów prawa budowlanego rozbudowa, odbudowa, nadbudowa, a także przebudowa stanowią roboty budowlane, które stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skutkiem niedopełnienia przez inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę było wdrożenie przez PINB trybu określonego w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz nałożenie na aktualną właścicielkę przedmiotowego budynku obowiązku przedłożenia w określonym terminie wymaganych w art. 48 ust.3 Prawa budowalnego dokumentów. Organ I instancji w dniu 5 maja 2016 r. wydał postanowienie, którym zobowiązał A. S. do przedłożenia wymienionych w nim dokumentów w terminie do dnia 16 sierpnia 2016 r. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zobowiązana przedłożyła wymagane w postanowieniu dokumenty. W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że kolejnym etapem postępowania legalizacyjnego dotyczącego nadbudowanej części przedmiotowego budynku było ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej. PINB zaskarżonym postanowieniem ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla właściciela przedmiotowego budynku mieszkalnego na kwotę [...]zł. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno wysokość opłaty legalizacyjnej jak i adresat obowiązku jej uiszczenia zostali ustaleni prawidłowo, bowiem w myśl art. 52 Prawa budowalnego obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowalnego mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Jak wynika z zapisu w elektronicznej księdze wieczystej o numerze [...] obejmującej działkę o nr ewid.[...] w K. właścicielem przedmiotowego budynku jednorodzinnego jest A. S.. W związku z powyższym właścicielka jako jedyna uprawniona do władania przedmiotową nieruchomością w dacie wydania skarżonego postanowienia słusznie została uznana jako adresat obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość opłaty została prawidłowo ustalona. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. S. zarzucają naruszenie: 1/ art. 49 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z § 12 ust. 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że zostały spełnione przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, podczas gdy organ nie uwzględnił wszystkich niezgodności z przepisami istniejącymi w budynku przy ul. [...], w szczególności nie wziął zupełnie pod uwagę, że w ścianie przeciwpożarowej budynku istnieją trzy otwory okienne, podczas gdy można prowadzić nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 (tj. 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy) od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; a także, że wykonane ocieplenie budynku, a także kasety zewnętrznych żaluzji okiennych przekraczają granicę działki, na której posadowiony jest budynek i znajdują się już na sąsiedniej działce, stanowiącej własność skarżącego, przy czym inwestor nigdy nie dysponował zgodą skarżącego na wejście w teren jego działki; 2/ art. 6 K.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpoznanie sprawy i pominięcie w obu postanowieniach kwestii istniejących otworów okiennych w ścianie budynku położonego w K. przy ul. [...], bezpośrednio graniczącej z budynkiem skarżącego, w tym nieuwzględnienie w swojej decyzji przepisów § 12 rozporządzenia określających minimalne odległości usytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną; 3/ art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności polegających na zbadaniu, czy w trakcie wykonywania nadbudowy budynku oraz jego ocieplenia styropianem i otynkowania, doszło do przekroczenia granicy działki i ingerencji w obszar działki sąsiedniej, stanowiącej własność skarżącego, a także czy istniejące w ścianie szczytowej granicznej budynku trzy otwory okienne naruszają wymogi prawa przeciwpożarowego, w tym w szczególności przepisy § 12 rozporządzenia, określających minimalne odległości usytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, oraz § 272 ust. 1 rozporządzenia w zakresie konieczności wykonania ściany przeciwpożarowej w przypadku sytuowania jej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, 4/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, polegające na nieprzeprowadzeniu wizji lokalnej z wykonaniem pomiarów oraz innych czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie właściciele budynku położonego w K. przy ul. [...] podczas prowadzenia nadbudowy oraz ocieplenia budynku weszli w obszar działki skarżącego, nie posiadając od niego zgody na dysponowanie jego nieruchomością, oraz czy istnienie okien w ścianie budynku nie narusza wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia, 5/ art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny na podstawie niepełnego materiału dowodowego, w sytuacji gdy organ nie wyjaśnił, czy w momencie dokonywania nadbudowy swojego budynku jego właściciele dysponowali zgodą skarżącego do dysponowania fragmentem działki, stanowiącej jego własność, tj. działki nr [...], w jakim zakresie nadbudowa oraz ocieplenie przekraczają granicę działki i wchodzą w obszar działki skarżącego, oraz czy istniejące w szczytowej ścianie granicznej okna naruszają przepisy prawa przeciwpożarowego, w szczególności § 12 rozporządzenia określających minimalne odległości usytuowania budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną, oraz § 272 ust. 1 rozporządzenia w zakresie konieczności wykonania ściany przeciwpożarowej w przypadku sytuowania jej bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia sprzecznego z przepisami prawa, 6/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez wybiórcze uzasadnienie faktyczne postanowienia, w szczególności niepełne wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, tj. zupełne pominięcie zgłaszanych w toku sprawy przez skarżącego uwag odnoszących się do ocieplenia i otynkowania budynku położonego w K. przy ul. [...] z przekroczeniem granic działki, jak również odnoszących się do istniejących w ścianie budynku otworów okiennych, 7/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, podczas gdy organ powinien był uchylić wadliwe postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest skarga złożona przez podmiot uznany przez organy administracji za stronę postępowania legalizacyjnego – przy czym nie jest to inwestor na którego to nałożono obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Podmiot ten nie wykazuje przy tym interesu prawnego w skardze przez siebie złożonej Wskazać tu należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; P.p.s.a.). Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie ustanowił zatem zasady, że skarżącym w postępowaniu sądowym jest strona postępowania administracyjnego (niezależnie od tego czy faktycznie spełniała kryteria by za stronę tego postępowania powinna być uznana) ale podmiot który ma interes prawny w skarżeniu decyzji. Jak się wydaje interes prawny, o którym stanowi w art. 50 P.p.s.a. należy utożsamiać z interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest, jako oparta na przepisach prawa materialnego (w orzecznictwie występuje także pogląd, że także mogą być to przepisy prawa procesowego) sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Za przyjęciem tej koncepcji przemawia fakt, iż mimo że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 K.p.a. O sytuacji prawnej podmiotów decydują bowiem podobne przesłanki wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK [...]). Skarżący zatem, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK [...]). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. II SA/Gd [...] przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć, jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot jest bowiem bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (LEX nr 1751474). Pogląd prawny o którym mowa wyżej znajduje potwierdzenie także we w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK [...] orzekł on, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (LEX nr 1325020). Zgodnie z dyspozycją art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 (dal;ej; ustawa) 1. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1)zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Z kolei przepis art. 49 stanowi, iż 1. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1 )zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2 )kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3 )wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. 3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. 4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. 4a. Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. 5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 i 49 ustawy jest wieloetapowe. Jeżeli organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż obiekt, zrealizowany w ramach samowoli budowlanej jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, zobowiązuje inwestora do przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane – w tym projektu budowlanego. Jeżeli inwestor zadośćuczyni żądaniu organu, organ ten bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W razie spełnienia wymagań, o których mowa wyżej organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Decyzja ta kończy postępowanie legalizacyjne. Samo, postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej ma charakter incydentalny (por. wyrok NSA 14 stycznia 2009 r. II OSK [...]), uzależnia możliwość legalizacji obiektu od uiszczenia opłaty. Orzeczenie w tym przedmiocie nie jest także przedmiotem uznania administracyjnego. Organ nie ma możliwości odstąpić od nałożenia opłaty a sama jej wysokość jest ustalana w sposób sztywny. Kto oprócz inwestora, na którego organ nakłada obowiązek zapłaty opłaty legalizacyjnej może być stroną postępowania przed sądem administracyjnym tj. wykazuje interes prawny mający oparcie o przepis prawa materialnego. Jeżeli nawet dany podmiot (nie inwestor) jest stroną postępowania legalizacyjnego, bo jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządca nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego samowole budowlaną, to zdaniem sądu nie dotyczy to wszystkich etapów postępowania, w szczególności etapu nałożenia opłaty legalizacyjnej. Niewątpliwie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego odnosi się do sfery interesu prawnego każdego podmiotu posiadającego tytuł do nieruchomości, na którą samowola budowalna oddziałuje. Samo jednak postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej nie dotyczy sfery praw i obowiązków wywodzonych z przepisów prawa materialnego (ewentualnie procesowego) takiego podmiotu – nie ma on zatem czynnej legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Takie stanowisko zajmuje sąd w stosunku do skarżącego W. S., który w skardze interesu poprawnego nie wykazał i którego to interesu sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dostrzega. Nie sposób się bowiem dopatrzeć w rozstrzygnięciu kwestii wysokości opłaty legalizacyjnej, nałożonej na inwestora (kwestii incydentalnej), interesu prawnego innego podmiotu, choćby ten posiadał interes prawny co do postępowania legalizacyjnego rozumianym jako całość tj. postępowania mogącym doprowadzić do legalizacji ewentualnie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej. Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 i art. 49 ustawy, kończy finalnie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ust 4 ustawy) lub nakazie rozbiórki (art. 48 ust 1, art. 48 ust 4, art. 49 ust 3). W ocenie sądu, jedynie na etapie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, podmioty które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości będących w zasięgu oddziaływania samowoli budowlanej, wykazują interes a więc prawna możliwość skarżenia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia – analogicznie jak w procesie wydawania decyzji o udzielanie pozwolenia na budowę, strony tego postępowania mogą zwalczać jego pozytywne efekty tj. decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, jedynie po jej wydaniu. Strony postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę (z wyjątkiem inwestora) nie mają prawnych możliwości zablokowania tego procesu, do czasu wydania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne stanowi surogat postępowania o pozwolenie na budowę. Konwaliduje (o ile jest to prawnie dopuszczalne) stan swoistego deliktu administracyjnego, jakim jest samowola budowlana. Wydaje się zatem, iż analogiczne uprawnienia procesowe mają strony tego postępowania. Możliwość zwalczania stanu legalizacji samowoli budowlanej, strony te mają w razie zatwierdzenia projektu budowlanego. Nie mają go natomiast na etapie czy to wstrzymania postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nałożenia na inwestora obowiązków (art. 48 ust 2 i 3 ustawy) czy nałożeniu obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2017 r. II OSK [...] "do wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego nie wystarczy samo ustalenie przez organ opłaty legalizacyjnej". Jeżeli zatem organ wstępnie stwierdza, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu przestrzennym, kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń i nakłada obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej, to prawne potwierdzenie tych faktów następuje nie na etapie nałożenia opłaty lecz zatwierdzenia projektu budowlanego. Nałożenie opłaty legalizacyjnej nie legalizuje samowolnie wybudowanego obiektu, ale jest jednym z etapów procesu, który prowadzi do jego legalizacji bądź orzeczenia w stosunku do niego (nielegalnie wybudowanego obiektu) nakazu rozbiórki. Interes prawny w skarżeniu postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej ma w ocenie sądu, jedynie inwestor, który ponosi ekonomiczne ciężary związane z obowiązkiem jej uiszczenia, jako warunku dokonania legalizacji w aspekcie czy to prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty lub kwestii czy w ogóle powinna być nałożona tj. czy organ prawidłowo stosuje tryb określony w art. 48 i 49 ustawy zamiast art. 50 i 51 ustawy (por. wyroki WSA w Krakowie z 25 października 2016 II SA/Kr [...], 19 grudnia 2016 r. II SA/Kr [...], 28 czerwca 2018 r.). Wskazać też należy, iż decyzja merytorycznie jest poprawna. Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej organ wydał w oparciu o art. 59f ust 1 - 3 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 3 ustawy. Przepis ten stanowi, iż przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) (ust 1). Stawka opłaty (s) wynosi [...] zł (ust 2). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust 3). Organ wskazał sposób wyliczenia opłaty, prawidłowo określając tak kategorie obiektu jak i współczynnik jego wielkości – okoliczności, których zresztą skarżący nie kwestionował. Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.