II SA/Kr 532/03

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi A. S., W. Ł. i S. C. na decyzję Wojewody z dnia 18 lutego 2003r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II zasądza od Wojewody na rzecz skarżących A. S., W. Ł. i S. C. po [...] zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn, akt II SA /Kr 532/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 18.02.2003 r., znak; [...], Wojewoda na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz, U. Nr 46, poz. 543 z 2000 r.) i art. 138 par 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. Ł. i A. S. od decyzji Starosty Powiatu z dnia [...].2002 r. znak: [...], orzekającej o odmowie na ich rzecz oraz S. C. zwrotu części działki nr [...] położonej w M. gm. W. w granicach wywłaszczonej parceli gruntowej l.kat. [...], o pow, 0,3538 ha, położonej w b. gm. kat. M. -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, co następuje : Przedmiotowa parcela gr. l.kat, [...] o pow. 0,3538 ha, została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].1969., Nr [...] z przeznaczeniem na cele budownictwa zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, o lokalizacji szczegółowej Nr: [...] z dnia [...].1965 r. W dacie wywłaszczenia nieruchomość ta stanowiła własność S. C., którego spadkobiercami są S. C., A. S. i W. Ł. -wnioskodawczynie niniejszego postępowania. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy pochodzący z okresu wywłaszczenia, Starosta Powiatu uznał, iż wywłaszczona parcela wraz z innymi przeznaczona została pod urządzenie placu ćwiczeń zabezpieczającego proces szkolenia wojsk Garnizonu. Obiekt wojskowy - plac ćwiczeń "[...]" utworzony został przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]" w związku z realizacją na jego terenie wielorodzinnego budownictwa mieszkaniowego. Z dokonanych przez organ I instancji oględzin nieruchomości wynika, że wnioskowana do zwrotu parcela weszła w skład kompleksu areału stanowiącego działkę nr [...], na którym nie stwierdzono istnienia obiektów budowlanych. Teren w granicach wywłaszczonej działki jest porośnięty trawą, chwastami, drzewami i krzewami samosiejkami. W pobliżu przedmiotowego terenu znajduje się makieta zdewastowana wozu pancernego, zdewastowana linia energetyczna, stanowiska strzelnicze otoczone wałem ziemnym i pozostałość po zasiekach z drutu kolczastego. Oznacza to, że teren był użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z treścią decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, z dnia [...].1969 r., Nr [...] zmieniającą za zgodą stron powołaną wyżej pierwotną decyzję o lokalizacji szczegółowej, Nr [...]. Tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Parcela gruntowa 1. kat, [...] odpowiada w aktualnym operacie ewidencji gruntów część działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenach oznaczonych symbolem IS - tereny specjalne MON. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły W. Ł. i A. S. zarzucając naruszenie art 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Odwołujące się podkreśliły, iż obowiązkiem organu orzekającego jest "pozytywne i przekonywujące udowodnienie, iż wywłaszczona nieruchomość jest w dalszym ciągu niewątpliwie niezbędna dla realizacji określonych w decyzji wywłaszczeniowej celów publicznych. Skoro w niniejszej sprawie cel ten jest określony nieprecyzyjnie, to nie jest też możliwe jednoznaczne wykazanie przez administracje, że nieruchomość w dalszym ciągu jest wykorzystywana na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. A skoro tak, to pociąga za sobą skutek niemożności udowodnienia, że nieruchomość wywłaszczona jest wykorzystywana na określony w decyzji wywłaszczeniowej cel - co z kolei jest jednoznaczne z tym, iż winna ona zostać zwrócona jej byłym właścicielom," Dalej odwołujący wskazał, iż "cel wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie niejako następczo był precyzowany i /.,./ zmieniany. Pierwsze bowiem decyzje lokalizacyjne, które precyzowały ten szeroko określony cel zezwalały na zajęcie wywłaszczonych gruntów przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich I w K., a więc na "cele cywilne". Tymczasem cel ten został zmieniony, bowiem przedmiotowy teren przekazano Wojskowemu Zarządowi Kwaterunkowo - Budowlanemu w K. Zmieniło się więc w sposób zasadniczy przeznaczenie wywłaszczonego terenu z "celów cywilnych" na "cele wojskowe". Z kolei, w dniu [...].2001 r. Agencja Mienia Wojskowego przekazała przedmiotowy teren Spółce M. pod budowę Giełdy Rolno-Ogrodniczej tj. na cele komercyjne". Zdaniem odwołującego się narusza to zasadę, zgodnie z którą, jeżeli wywłaszczona nieruchomość ma być wykorzystana na inny cel, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, to "dysponent nieruchomości" winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu mu tej nieruchomości. Dalej odwołujące się podkreśliły, iż przy założeniu, że gdyby jednak przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, to zgodnie z przytoczonym przez niego orzecznictwem /wyrok NSA z 11. 02. 1992 r. sygn. akt SA/Ka 1093/91/, w sytuacji gdy wywłaszczona nieruchomość przez pewien czas była wykorzystywana na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej, ale już w czasie orzekania jest zbędna na ten cel, nieruchomość winna zostać zwrócona. Rozpatrując wniesione odwołanie oraz materiał dowodowy sprawy Wojewoda stwierdził, iż podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić posługując się legalną definicją zbędności zawartą w art. 137 ust. 1 u,g,n, czy zaistniała ta przesłanka, od tego bowiem zależy rozstrzygnięcie w sprawie. Organ I instancji prawidłowo ustalił że powołana w decyzji wywłaszczeniowej, decyzja o lokalizacji szczegółowej [...] ustalała lokalizację terenów wojskowych położonych na "[...]", których granice określono na mapie katastralnej stanowiącej do niej załącznik graficzny. Ponadto o planowanym przeznaczeniu terenu na cele wojskowe świadczy treść znajdującego się w aktach opracowania pod nazwą "Program inwestycji zamiennych w garnizonie" z dnia [...].1964 r., z którego wynika, że teren tzw. [...] przeznaczono pod urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń odtworzonego przez władze miasta K. w zamian za zlikwidowany obiekt i plac ćwiczeń "[...]" Dokonane w trakcie rozprawy administracyjnej oględziny terenu przedmiotowej parceli wskazują, iż teren był wykorzystywany na cel wywłaszczeniowy. Wbrew twierdzeniom odwołujących się działka będąca przedmiotem postępowania zwrotowego nie jest własnością Giełdy Rolno - Ogrodniczej M. S.A. lecz stanowi przedmiot własności Skarbu Państwa. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące a to: A. S., W. Ł. i S. C. wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że narusza ona przepisy prawa materialnego przez błędną ich interpretację oraz narusza przepisy o postępowaniu. Ponadto skarżące podniosły że, - Przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem zostały spełnione przesłanki jej zwrotu, gdyż przynajmniej dwa razy zmieniano cel jej przeznaczenia, bez zgody i wiedzy poprzedniego właściciela bez powiadomienia go o tym wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawy - Skarb Państwa rozporządził przedmiotową nieruchomością wbrew zakazowi użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu zbywając ją na rzecz innego podmiotu. - Rozporządzenie wywłaszczoną nieruchomością, która podległa zwrotowi, nie zwalnia Skarbu Państwa od obowiązków wobec poprzedniego jej właściciela. Rozporządzenie takie jest bezskuteczne w stosunku do poprzedniego właściciela i nie stanowi przeszkody do zwrotu na jego rzecz wywłaszczonej nieruchomości. - Jeżeli nieruchomość przestaje być potrzebna dla określonego celu publicznego, co w przedmiotowej sprawie jest okolicznością bezsporną - to musi być ona zwrócona poprzedniemu właścicielowi. Wywłaszczenie nieruchomości tylko na cele czasowe jest sprzeczne z obowiązującą Konstytucją RP, a odmowa zwrotu nieruchomości i ciągłe zmienianie jej przeznaczenia jest jawnym łamaniem art. 21 Konstytucji przez organy zobowiązane do należytego przestrzegania zagwarantowanych nią praw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc jedynie, że zarzuty zawarte w skardze nie wpływają na prawidłowość zaskarżonej decyzji. W związku z ogólnie określonym celem wywłaszczenia organy administracyjne obowiązane były do szczegółowej analizy dokumentacji poprzedzającej wywłaszczenie. Jak ustalono celem tym było urządzenie obiektu wojskowego - placu ćwiczeń dla potrzeb Wojska Polskiego. Sposób zagospodarowania terenu wskazuje, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zatem decyzją jest zgodna z prawem. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 22.08.2006 r. pełnomocnik Rejonowego Zarządu Infrastruktury w K. i MON – B. M. oświadczył, iż przedmiotowa działka została czasowo przekazana w użyczenie Agencji Mienia Wojskowego do 2025 r., nadal jednak stanowi składnik placu ćwiczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając skargę zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art 97 par 1 ustawy z dnia 30. 08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz, 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1. 01. 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne. Przeto właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Stosownie do treści art, 134 par 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Skarga jest zasadna. Zarzutom skargi nie można odmówić słuszności, W toku postępowania o zwrot nieruchomości doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania; w szczególności art. art.. 7, 77 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego art. 136 ust. 3 u.g.n., które miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy, Skarb Państwa przejął w trybie ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12. 03. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości / Dz. U, z 1961 r. Nr 18, poz. 947, decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].1969 r., Nr; [...], nieruchomość stanowiącą działkę ozn. 1. kat [...] o pow. 3538 m2, położoną w M. gm. W., obj. Iwh [...] jako niezbędną na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...], z dnia [...].1965 r., wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej /por. k. 9-6/ W dacie wywłaszczenia właścicielem przedmiotowej nieruchomości był S. C. - tożsamy z S. C., a skarżące, S. C., A. S. i W. Ł. są jego wykazanymi spadkobierczyniami. Wnioskującą wywłaszczenie była Dyrekcja Inwestycji Miejskich I w K. Z treści powołanej w decyzji o wywłaszczeniu, decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr: [...] określającej bliżej cel wywłaszczenia (budownictwo) wynika, iż na wywłaszczonym terenie była planowana budowa magazynów, Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...].1969 r., Nr: [...], całość terenu objętą decyzjami lokalizacyjnymi Nr [...] i Nr [...] przeniesiono na Wojsko Polskie, które użytkowało ten teren jako "plac ćwiczeń [...]". Bezsporną jest okoliczność, że wywłaszczona działka 1. kat [...] weszła w skład nowoutworzonej z kompleksu wywłaszczonych terenów działki ozn. nr [...] o pow, 20 ha. Jednakże stan własności działki [...] nie został należycie wykazany. Znajdujący się w aktach sprawy wypis z Księgi wieczystej Nr [...], z dnia [...].2002 roku dotyczy innej działki - nr [...], a nie przedmiotowej [...] /por. k, 90/. Z wykazu równoważników /k. 94, 93/ oraz z wypisu z rejestru gruntów /k. 977 wynika, jednak że działka nr [...] (w skład której weszła wywłaszczona działka 1. kat [...]) jest objęta Kw [...]. Zaś w odpisie z Kw [...] z dnia [...].2003 r. działka nr [...] nie figuruje, /por. k. 987. Jeżeli zatem organ odwoławczy przeczy okoliczności o zbyciu własności przedmiotowej nieruchomości przez AMW na rzecz innego podmiotu tj. Giełdy Rolno Ogrodniczej M. S.A., w oparciu o te dokumenty, to kwestia własności działki mająca doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie nie została należycie wyjaśniona. Na tle powyższych okoliczności trzeba też stwierdzić, że w toku postępowania zwrotowego nie były przestrzegane zasady wynikające z przepisów ustawy z dnia 21.08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zawarte w dziele III, rozdział 6 tej ustawy. Wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. /por. T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" -Warszawa 2004, s. 171 - 174 / Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, jest ściśle powiązana z inną zasadą zamieszczoną w art. 136 tej ustawy - zwracania wywłaszczonych nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców jeżeli stały się ona zbędne do realizacji celu publicznego określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stanowi iż : Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu /.../ Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas gdy stosownie do przepisu art. 137 u.g.n. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym ograniczeń czasowych dla tego roszczenia, W świetle powołanego przepisu art, 136 ust, 3 u,g,n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości stanowi materialnoprawną przesłankę do jej zwrotu uprawnionemu podmiotowi. W związku z czym należało przy zastosowaniu dwóch kryteriów określonych w przepisach art. 137 ust, 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy tj, faktycznym i prawno-faktycznym, ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta na rzecz Skarbu Państwa, a tym samym czy istnieje (lub nie) przesłanka jej zwrotu. Oba te kryteria opierają się na złożeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia; pierwsze z powodu zaniechania zadania inwestycyjnego ("pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu"), a drugie, ze względu na ustanie prawnej podstawy rozpoczęcia zadania inwestycyjnego ("utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany"). Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle, stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Późniejsza zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do art. 119 ust. 1 u.g.n. jest niedopuszczalna, jak również jego rozszerzająca interpretacja ze względu na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia. Zrealizowanie innego celu, niż zakładany przy wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust, 3 u.g.n. /por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28. 01. 2000 r., ISA 1650/99 LEX nr S4429/ Trzeba tu zauważyć, ze w świetle bezspornych okoliczności związanych z wywłaszczeniem, konkretny cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest oczywisty. Wynika on wprost z decyzji o wywłaszczeniu: "na cele budownictwa zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].1965 r., wydanej przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej". Zatem powołana decyzja o lokalizacji szczegółowej zawiera dookreślenie celu wywłaszczenia precyzując go w sposób jednoznaczny "budowa magazynów". Jest bezspornym, że cel ten nigdy nie został zrealizowany. Decyzją z dnia [...].1969 r. PWRN zmienił swoją decyzję NR [...] z dnia [...].1965 r., oraz decyzję Nr [...] z dnia [...].1995 r. - "wydanych w sprawie lokalizacji szczegółowej obiektów wojskowych na terenie [...] – M. powiat K." - w następujący sposób "-Przedmiotowe decyzje zostały wydane na rzecz i imię Dyrekcji Inwestycji Miejskich I w K. Obecnie prawa te przejmuje Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo - Budowlany w K. ul. [...]" /por. k.26/ Z tej decyzji może nasuwać się wniosek, że już decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].1965 r., obejmowała budowę obiektów wojskowych w postaci magazynów na terenie M. Jednakże ta zmiana nastąpiła poza postępowaniem wywłaszczeniowym i nie znalazła odbicia w decyzji wywłaszczeniowej. Faktyczna zmiana pierwotnego przeznaczenia terenu z budowlanego "na plac ćwiczeń Wojska" nastąpiła już po wywłaszczeniu. Prawdopodobnie w latach 1971 - 72 r., kiedy zagospodarowywano cały wywłaszczony kompleks terenów "na [...]". Z protokołów oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji wynika, że teren nie został zbudowany obiektami magazynowymi ani innymi obiektami wojskowymi. Zaś znajdujące się w jego sąsiedztwie zdewastowana linia energetyczna, zdewastowana makieta wozu pancernego i zdewastowane zasieki wskazują, że teren ten jest opuszczony i nie jest wykorzystywany jako plac ćwiczeń. Także świadczyłoby o jego zbędności na cele Wojska i wywłaszczeniu ponad potrzeby, przekazanie go w użytkowania AMW do 2025 r. Kwestie te nie zostały jednak należycie wyjaśnione, a zwłaszcza kwestia własności przedmiotowej działki wobec zarzutu, że AMW rozporządziła nieruchomością wyzbywając się jej własności na rzecz innego podmiotu – .S.A. na cele nie komercyjne nie związane z publicznymi. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy administracyjne, orzekające w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości naruszyły przepisy postępowania art. 7, 77 k.p,a., a także przepis art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par 1 pkt 1 lit. "a" i "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylając decyzje obu instancji wydane w ramach postępowania administracyjnego. Takie rozstrzygnięcie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 p.p.s,a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s a.