II SA/Kr 533/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia 10 marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. II SA Kr 533/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 7 lipca 2010 roku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku nr [...] ([...]) Starosta orzekł odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej "[...]" w skład której wejdą: wieża stalowa, kontener techniczny, system antenowy, drogi kablowe, ogrodzenie, zjazd na terenie obejmującym działki ew. nr 1, 2 w miejscowości K. , gmina M. W uzasadnieniu wskazał, że dniu 03 kwietnia 2009 roku wpłynął wniosek A. , Sp. z o.o. w W. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na budowę stacji telefonii komórkowej "[...]" w skład której wejdą: wieża stalowa, kontener techniczny, system antenowy, drogi kablowe, ogrodzenie, zjazd na terenie obejmującym działki ew. nr 1, 2 w miejscowości K. , gmina M. W wyniku sprawdzenia przedłożonego przy przedmiotowym wniosku projektu budowlanego postanowieniem z dnia [...].05.2009 roku znak :[...] nałożono obowiązek w zakresie uzupełnienia przedmiotowej dokumentacji, wyznaczając termin do dnia 10 czerwiec 2009 roku. W dniu 10.06.2009 roku do tut. urzędu wpłynął wniosek inwestora o zawieszenie postępowania w sprawie, z uwagi na brak możliwości uzupełnienia dokumentacji we wskazanym terminie. Zgodnie z art. 98 § 1powołanej na wstępie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Po ocenie możliwości zawieszenia postępowania, w szczególności w aspekcie nałożonego terminu na uzupełnienie z uwagi na etap postępowania, mając na uwadze zapis art. 35 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...].06.2009 roku znak : [...] Starosta L. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego i decyzją z dnia .[...].06.2009 roku znak :[...] odmówił udzielenia pozwolenia i zatwierdzenia projektu budowlanego na realizację przedmiotowej inwestycji. Wskutek odwołania inwestora, postanowieniem z dnia [...]10.2009 roku znak : [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie i decyzją z dnia [...].10.2009 roku znak : [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Mając na uwadze wytyczne Wojewody, pismem z dnia 27.10.2009 roku znak : [...] poproszono strony postępowania administracyjnego o zajęcie stanowiska dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie. W odpowiedzi niektóre ze stron postępowania administracyjnego wniosły sprzeciw co do jego zawieszenia. Wobec powyższego organ wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 powołanej na wstępie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Przepis ten precyzuje jednoznacznie, że aby można było zawiesić postępowanie administracyjne, w oparciu o wyżej wskazany przepis, muszą zaistnieć łącznie wszystkie trzy przesłanki. Wobec pisemnego sprzeciwu kilku stron co do jego zawieszenia ten warunek nie został spełniony, a tym samym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 roku znak : [...] odmówiono zawieszenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, wobec nie uzupełnienia w wyznaczonym terminie dokumentacji projektowej zgodnie z postanowieniem z dnia [...].05.2009 roku znak : [...], w myśl art. 35 ust.3 Prawa budowlanego należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od wyżej wymienionej decyzji odwołał się inwestor [...]. Sp. z o.o. W odwołaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Nadmienił, że 14.12.2009r. wniósł zażalenie na postanowienie Starosty L. z dn. [...].12.2009r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, jednak przed jego rozpatrzeniem Starosta wydał decyzję w niniejszej sprawie. Zaznaczył również, że nie może ustosunkować się do ogólnego stwierdzenia Starosty, iż niektóre ze stron postępowania wniosły sprzeciw odnośnie jego zawieszenia. Rozstrzygnięcie Starosty L. o odmowie zawieszenia postępowania (poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji) ocenił jako niezasadne. Ponadto Skarżący, zarzucił Staroście nieprawidłowe zastosowanie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, który w Jego ocenie nie może stanowić podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, w przypadku gdy strona wnosi o zawieszenie postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku [...]) Wojewoda trzymał zaskarżoną decyzję w mocy . uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji uwzględnił wskazania zamieszczone w decyzji Wojewody. Z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku Inwestora o zawieszenie postępowania (wniosek z dn. 08.06.2009r.), przeprowadził działania zmierzające do ustalenia, czy w niniejszym przypadku występują łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące fakultatywne zawieszenie postępowania. W pierwszej kolejności - pismem z dn. 27.10.2009r. - wystąpił do wszystkich stron postępowania o zajęcie stanowiska, co do wniosku Inwestora o zawieszenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy, kilka stron postępowania pisemnie sprzeciwiło się temu zawieszeniu, skutkiem czego nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Starosta postanowieniem z dn. [..]2009r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W wyniku odmowy zawieszenia postępowania nastąpił bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na realizacje obowiązku nałożonego na Inwestora we wcześniej wydanym postanowieniu z dn. [...].05.2009 r. Obowiązek ten nałożony został zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i stanowił o konieczności usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym w terminie do dn. 10.06.2009 r. W świetle przywołanego wyżej przepisu, bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego w postanowieniu Starosty L. z dn. [...].05.2009r., zobligował organ I instancji do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 143 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniesienie zażalenia na postanowienie, nie wstrzymuje wykonania postanowienia, zatem mimo tego, iż Pełnomocnik Inwestora wniósł zażalenie na postanowienie Starosty L. z dn. [...].12.2009r. o odmowie zawieszenia postępowania, organ I instancji zobowiązany był kontynuować postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji i zakończyć je wydaniem decyzji. W ocenie organu odwoławczego okoliczności zaistniałe w wyniku odmowy zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, skutkowały bezskutecznym upływem terminu wyznaczonego postanowieniem Starosty L. z dn. [...].05.2009r. Zatem art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowił podstawę do wydania decyzji o odmowie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł inwestor A. , Sp. z o.o. w W. zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: - wadliwą wykładnię art. 98 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że brak podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę; - art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że wyznaczony skarżącemu termin do uzupełnienie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę był odpowiedni, 2. inne naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) poprzez: - naruszenia przepisów art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 107 k.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. Powołując się na powyższe zarzuty wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2009 r., 2. zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że, Wojewoda przy wydaniu zaskarżonej decyzji dokonał wadliwej wykładni art. 98 § 1 k.p.a. Znaczenie dla istoty sprawy ma prawidłowe ustalenie stron postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym kontekście należy odczytywać stwierdzenie skarżącego, że nie może ustosunkować się stwierdzenia Starosty , zgodnie z którym niektóre ze stron postępowania administracyjnego wniosły sprzeciw co do zawieszania. Starosta powinien wyjaśnić, czy osoby, które złożyły sprzeciw co do zawieszenia postępowania posiadają przymiot strony. Ponadto stosownie do art. 98 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wyniki wykładni art. 98 k.p.a. nie mogą prowadzić do wniosku, że organ administracji publicznej w razie, gdy postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, która następnie wystąpiła o zawieszenie, może odmówić jego zawieszenia. Szczególnie, że zawieszenie postępowania nie zagraża przy tym interesowi społecznemu. Zdaniem skarżącego organ nie jest przy tym uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne, a zatem jeżeli brak sprzeciwu innych stron i zawieszenie postępowania w ocenie organu nie zagraża interesowi społecznemu, to odmowa zawieszenia postępowania na żądanie strony musiałaby być uznana za przejaw bezinteresownej szykany ze strony organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Niezależnie od powyższego skarżący podniósł, że motywem uzasadniającym wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie był bardzo krótki termin, jaki został wyznaczony stronie do uzupełnienia dokumentów w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Powołana norma stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie jest jednak podstawą dopuszczalności wydania decyzji odmownej w razie, kiedy strona wnosi o zawieszenie postępowania. Ponadto zgodnie z treścią przepisu art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji potrzeby stosowania środków przymusu. Zarówno Starosta L., jak i Wojewoda nie odnieśli się do tego zarzutu skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2009 r. podjęta została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w trakcie którego organ I instancji uwzględnił wskazania zamieszczone w decyzji Wojewody. Stosując się do nich, przed rozpatrzeniem wniosku Inwestora o zawieszenie postępowania, przeprowadził działania zmierzające do ustalenia, czy występują łącznie wszystkie przesłanki określone w art. 98 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące zawieszenie postępowania. Zgodnie z tym przepisem, spełnienie wymienionych w nim przesłanek nie pociąga za sobą obowiązku zawieszenia postępowania, a zawieszenie postępowania jest dopuszczalne tylko w przypadku łącznego wystąpienia czterech wymienionych w nim przesłanek i może nastąpić gdy: - postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się, - postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania, - w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony nie sprzeciwiają się zawieszeniu, - zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Jak natomiast wynika z akt organu I instancji, kilka stron postępowania pisemnie sprzeciwiło się zawieszeniu postępowania. W związku z powyższym Starosta postanowieniem z dn. [...].12.2009r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W wyniku odmowy zawieszenia postępowania, nastąpił bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego na realizację obowiązku nałożonego na Inwestora we wcześniej wydanym postanowieniu z dn. [...].05.2009r. Obowiązek ten nałożony został zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i stanowił o konieczności usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym w terminie do dn. 10.06.2009r. W świetle przepisu art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego w postanowieniu Starosty z dn. [...].05.2009r., zobligował organ I instancji do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Ponadto organ II instancji wskazał, że z akt organu I instancji wynika, że Starosta , działając w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane prawidłowo ustalił krąg stron postępowania w niniejszej sprawie. Na rysunku przedstawiającym przekrój poziomy z zaznaczeniem głównych osi promieniowania anten ([...]) zaznaczył działki objęte obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Osoby wskazane jako właściciele tych działek, figurujące w uproszczonym wypisie z rejestru gruntów ([...[) zostały ustalone stronami postępowania. Zatem zarzut Skarżącego, iż Starosta powinien wyjaśnić, czy osoby, które złożyły sprzeciw co do zawieszenia postępowania posiadają przymiot strony jest niezasadny. Ponadto organ wskazał, że skarżący nie podnosił argumentów, aby organ wadliwie zażądał uzupełnienia braków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa . Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów związanych z art. 98 § 1 kpa, należy wskazać, że wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości i została prawidłowo przedstawiona w uzasadnieniu organu II instancji. Jak tam wskazano, możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie w/w przepisu istnieje w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek w nim wymienionych, a zatem m.in. w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, jeśli pozostałe strony nie sprzeciwią się zawieszeniu. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w niniejszym postępowaniu okoliczność taka nie zachodzi. Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż organ błędnie ustalił krąg stron postępowania. O ile jest uchybieniem organu ogólnikowe stwierdzenie, że niektóre ze stron postępowania administracyjnego wniosły sprzeciw co do zawieszenia postępowania, to jednak nie jest to naruszenie przepisów postępowania, które na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi, gdyż nie miało ono wpływu na wynik postępowania. Akta sprawy są bowiem cały czas dostępne dla stron postępowania, a zatem w przypadku jakichkolwiek wątpliwości odnośnie wniesionych sprzeciwów co do zawieszenia postępowania (k.470-474 a.s. organu I instancji), nie było żadnych przeszkód aby się z nimi zapoznać, jak również ustalić, które ze stron postępowania nie zgadzają się na jego zawieszenie. Podzielić również należy wywody organu II instancji co prawidłowości ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania. W swoim uzasadnieniu odniósł się on szczegółowo do materiału dowodowego znajdującego się w aktach organu I instancji, przedstawiając trafną argumentację co do przyznania przez organ I instancji statusu strony osobom, które sprzeciwiły się zawieszeniu postępowania. Tym samym zarzuty skargi co błędnej wykładni art. 98 § 1 kpa oraz błędnego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania nie zasługują na uwzględnienie. Na tej płaszczyźnie dodać jedynie można, że na rozprawie w dniu 7 lipca 2010 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. , Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty L. o odmowie zawieszenia przedmiotowego postępowania Przechodząc do dalszych zarzutów skargi, należy wskazać, że w świetle treści art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane bez znaczenia jest, czy strona wniosła o zawieszenie postępowania. Właściwa wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że jeśli postępowania nie zostało zawieszone, a strona nie wykonała nałożonego na nią na podstawie w/w przepisu obowiązku w wyznaczonym terminie, organ obligatoryjnie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Co się natomiast tyczy terminu wyznaczonego do uzupełnienia braków wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę należy wskazać, że skarżący nie wskazuje na żadne okoliczności, z których miałoby wynikać, że zakreślony termin był za krótki. Dodać przy tym należy, że nic nie stało na przeszkodzie, aby inwestor wystąpił do organu o przedłużenie wyznaczonego terminu, jeśli z obiektywnych przyczyn w terminie zakreślonym, obowiązków wykonać nie mógł. Ponadto - w niemal półrocznym okresie jaki upłynął do dnia wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – również nie wykonał nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2009 roku obowiązków. Ich wykonanie i jednoczesne wskazanie obiektywnych okoliczności, z których wynikałoby, że zakreślony termin był za krótki, mogłoby natomiast prowadzić do skutecznego zakwestionowania zaskarżonej decyzji, gdyby mimo wykonania obowiązków po terminie – choć z przyczyn usprawiedliwionych – organ wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przypadek taki w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Wobec powyższego, uznając skargę za nieuzasadnioną, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.