II SA/Kr 533/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2012 r. sprawy ze skargi J.P. i G.P. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 17 grudnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżących J.P. i G.P. kwoty po 557 zł ( słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta T. decyzją z 25.06.2009 r. , na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, 128 ust. 1, art. 138 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj: Dz. U. Nr 239 z 2005 r, póz. 2019 ze zm.) w związku z art. 37 pkt 1, 46 ust. 1, ust.4, 123 ust. 2, 127 ust. 1, ust.2, ust. 6, art. 135 pkt 1, art. 140 ust. 1 powyższej ustawy, stwierdził w pkt l wygaśnięcie z dniem 31.12.2005 r. pozwolenia wodnoprawnego, udzielonego Gminie S. , na szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód podziemnych z ujęcia na źródle Z-1, zlokalizowanego w m. Ł. gm. S. , dla potrzeb wodociągu wiejskiego w Ł. , określonego w decyzji Starosty Powiatu T. z 5.02.2005 r., znak: [....] , w pkt II-VI udzielił Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez pobór wód podziemnych z utworów czwartorzędowych za pomocą gminnego ujęcia wody, składającego się z trzech studni K-1, K-2 i K-4 (w tym K-2 -studnia rezerwowa), zlokalizowanych na działkach nr [....] i nr [....] w m. Ł. gm. S. , dla potrzeb zbiorowego zaopatrzenia w wodę (do spożycia, celów socjalno-bytowych i gospodarczych) miejscowości Ł. oraz udzielił Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzanie wód podziemnych, pochodzących z samowypływów wody ze studni K-1 i K-4, dwoma przelewami z rur PCV 110 mm do cieku naturalnego "bez nazwy", pomiędzy km 0+750 a km 0+850 tego cieku, zlokalizowanymi na działkach nr [....] i nr [....] w L. ; ustalił termin ważności pozwoleń wodno prawnych do 25.06.2029 r., nałożył na Gminę S. obowiązki w związku z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym, ustalił sposób postępowania w przypadkach zatrzymania działalności, bądź wystąpienia awarii na ujęciu wody. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie toczy się na wniosek Wójta Gminy S. z 27.12.2005 r. W toku postępowania, zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30.07.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 414/07 na mocy której uchylono poprzednie decyzje wydane w sprawie przez organ l i II instancji pozyskano opinię biegłego -Państwowego Instytutu Geologicznego w W. Oddział [....] w S. ustalającą wpływ planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych Gminy S. na jakość i poziom wody w czynnej studni P-1, zlokalizowanej na działce nr [....] w Ł. stanowiącej własność G.P. . Następnie organ ocenił zgromadzony materiał dowody w efekcie czego zostały wydane opisane na wstępie pozwolenia wodnoprawne. Od powyższej decyzji odwołały się G.P. oraz J.P. G.P. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 126 ustawy Prawo wodne przez jego niezastosowanie, naruszenie przepisu art. 123 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez jego bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt II-VII, wskazując, że organ błędnie prowadził postępowanie, tj nie podjął działań koniecznych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wzięcia pod uwagę przy wydawaniu decyzji Gminie S., okoliczności okresowego wlewania się do studni planowanego ujęcia gminnego (K-1) zanieczyszczonej wody z potoku "[....] " poprzez rurę odpływową odchodzącą z tej studni do potoku "[....] ", braku wyjaśnienia wpływu na jakość wody w planowanym ujęciu gminnym oraz studni Skarżącej (P-1), istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia dzikich wysypisk śmieci, do chwili obecnej nie zlikwidowanych przez Gminę S. J.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w przedmiocie udzielenia Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód z powodu jej niezgodności z prawem oraz przekazanie sprawy organowi l instancji do ponownego rozpoznania, zarzucając m.in. nieuwzględnienie opracowania prof. A.S. wskazującego na negatywny wpływ gminnego ujęcia na źródło P-1, nieuwzględnienie opinii J.F. i T.F. z marca 2004 r. Wskazała również na braki w postępowaniu dowodowym, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz zignorowanie przez organ l instancji wiążącej oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonej w wyroku z 30.07.2008 r. Ponadto obie odwołujące się zarzuciły iż decyzja Starosty T. z 25.06.2009 r., wydana została z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa, gdyż sporządzone uzasadnienie decyzji nie odpowiadało wymogom tego przepisu. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , decyzją z 17.12.2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 128 ust. 1 ustawy Prawo wodne po rozpatrzeniu odwołania G.P. i J.P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pkt II do VII. 2 W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione przez odwołujące się nie zasługują na uwzględnienie. Wskazał, że pierwszy z zarzutów dotyczący okresowego wlewania się do studni planowanego ujęcia gminnego (K-1) zanieczyszczonej wody z potoku "[....] ", poprzez rurę odpływową odchodzącą z tej studni do potoku "[....] " jest bezpodstawny i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją hydrogeologiczną studnie K-1 i K-4 zostaną odpowiednio obudowane i uzbrojone (zał. 4 - schemat projektowanej obudowy i uzbrojenia studni K-1 i K-4), co zapobiegnie ewentualnemu zalewaniu rurki odpływowej, a ponadto jak wynika z przedłożonej dokumentacji woda w warstwie wodonośnej znajduje się pod ciśnieniem ok. 0,9 m powyżej powierzchni terenu, wobec powyższego proces zalewania jest fizycznie niemożliwy. Odnośnie zarzutu dotyczącego zanieczyszczenia potoku "[....] " organ odwoławczy wskazał, że zarzut ten również nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, bowiem jak wynika z w/w dokumentacji woda w ww. potoku została zbadana, a wyniki badań wykazały, że jej skład jest zbliżony pod względem chemicznym do składu chemicznego wód podziemnych, a więc wód o dobrej jakości (dok. hydrogeologiczna zasobów eksploatacyjnych ujęcia wód podziemnych z utworów czwartorzędu w Ł. str. 31). Organ odwoławczy stwierdził również, co jednoznacznie wynika z treści opinii Państwowego Instytutu Geologiczny Oddział [....] w S. , że wyżej przywołana dokumentacja hydrologiczna zdaniem biegłych, została sporządzona w sposób rzetelny zgodnie z wiedzą hydrologiczną oraz obowiązującym prawem. Odnośnie zarzutu istnienia w bezpośrednim sąsiedztwie ujęcia dzikich wysypisk śmieci, które zdaniem skarżących do chwili obecnej nie zostały zlikwidowane przez Gminę S. , wskazał, że zagadnienie to należy do zadań własnych Gminy zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (do zadań własnych Gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w szczególności: utrzymania czystości i porządku wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych). Wobec powyższego Starosta działający w oparciu o przepisy Prawa wodnego jako organ uprawniony do wydawania pozwoleń wodnoprawnych nie jest właściwy do orzekania w sprawach należących do zadań własnych Gminy. Na marginesie organ odwoławczy stwierdził, że z zebranych w sprawie materiałów wynika, iż Wójt Gminy S. wielokrotnie zlecał firmie porządkowej likwidację dzikich wysypisk śmieci znajdujących 3 się na terenie gminnego ujęcia wody (kserokopie faktur za wykonane usługi - ostatnia z 3.11.2009 r.). Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 126 ustawy Prawo wodne, to organ odwoławczy wskazał, że Gmina S. składając wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego przedłożyła wymagane prawem dokumenty tj: decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie rurociągu tłoczonego wody surowej łączącego studnie ujęcia wody ze stacją wodociągową przebiegającą przez działki nr nr [....] w miejscowości gmina S. " z 31.01.2008 r. (utrzymaną w mocy decyzją SKO), uchwałę nr XX/195/05 Rady Gminy S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. , oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji polegającej na budowie obudowy ujęcia wód (studnia K-1, K-4) wraz z urządzeniem służącym do poboru wody na dz. nr [....] w Ł. Z powyższego wynika, że projektowany sposób korzystania z wód nie narusza ustaleń dokumentów, o których mowa w art. 125 ustawy Prawo wodne i spełnia wymogi ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów, zatem nie ma przesłanek do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, co z urzędu zbadał organ l instancji. W tym miejscu organ odwoławczy podkreślił, że w omawianym przypadku zgodnie z art. 131 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, nie jest wymagana, ani decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani decyzja o warunkach zabudowy, gdyż na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania terenu uchwalony Uchwałą Rady Gminy jw. Odnośnie zarzutu dotyczącego błędnego powołania się w uzasadnieniu decyzji na treść art. 123 ustawy Prawo wodne, organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie w omawianej sprawie nie występuje przypadek zakładów, których działalność wzajemnie się wyklucza, to jednak jest to sytuacja, w której z istniejących zasobów wód podziemnych, będących własnością Skarbu Państwa, chce korzystać Gmina zaopatrująca ludność w wodę na warunkach ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym oraz zgodnie z przepisami Prawa wodnego, natomiast już obecnie korzysta z nich bez pozwolenia wodnoprawnego odwołująca się, przy czym stan przedmiotowych zasobów 4 wód podziemnych pozwala na korzystanie z nich równocześnie przez te dwa podmioty, gdyż cała wydajność eksploatacyjna gminnego ujęcia wynosi 867,12 m3/d. Organ odwoławczy stwierdził także, iż zgodnie z przepisami ustawy z 24.10.1974 r. Prawo wodne, udzielono G.P. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze źródła P-1 w ilości 3,0 m3/d, ale pozwolenie to obowiązywało do 31.12.2005 r. i obecnie odwołująca się nie posiada pozwolenia wodnoprawnego. Wprawdzie aktualnie obowiązujące przepisy Prawa wodnego nie nakładają obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na osobę pobierającą wodę w ilości nie przekraczającej 5m3/d, to jednak z przedłożonych materiałów nie wynika jednoznacznie jaką ilości wody pobiera odwołująca do prowadzenia swojej działalności gospodarczej, zwłaszcza mając na uwadze przedłożony przez skarżącą operat wodnoprawny z 2006 r., w którym zwróciła się z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody ze studni P-1 w ilości 6,64 m3/d. Organ odwoławczy wskazał również, że twierdzenia odwołującej się, dotyczące prawa własności wód podziemnych, ujmowanych przedmiotową studnią (P-1) nie są uzasadnione i nie znajdują podstaw prawnych. Jak wynika z treści art. 10 ust. 1 a ustawy Prawo wodne, wody podziemne stanowią własność Skarbu Państwa, a prawa właścicielskie w stosunku do tych wód wykonuje Prezes KZGW, zgodnie z art. 11 ust 1 pkt 2 Prawa wodnego. Z treści art. 12 wyżej cytowanej ustawy jednoznacznie wynika, iż tylko wody stojące oraz wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości. Zatem wody podziemne znajdujące się na spornym terenie nie stanowią własności G.P. i z wód tych korzystać mogą także inni mieszkańcy wsi Ł. zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa wodnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż mając na uwadze interes prawny skarżącej, organ l instancji nałożył na Gminę S. obowiązek nieodpłatnego dostarczenia odwołującej się wody z gminnego ujęcia w Ł. , w ilości nie większej niż 6,64 m3/d - odpowiadającej wielkości jej docelowego zapotrzebowania wody (do spożycia, celów socjalno -bytowych, gospodarczych i działalności gospodarczej) - co wynika z pkt V.2. skarżonej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził również, że zarzut dotyczący nieuzasadnienia w decyzji udzielenia Gminie S. pozwolenia na okres 20 lat, jest prawdziwy, jednak nie stanowi on podstawy do uchylenia decyzji organu l instancji. 5 Z akt sprawy wynika, że Gmina S. złożyła wprawdzie wniosek bez wskazania okresu na jaki ma być jej udzielone pozwolenie wodnoprawne, ale w punkcie 12.8. operatu będącego załącznikiem do wniosku widnieje zapis, w którym Gmina określa na jaki okres chciałaby uzyskać pozwolenie wodnoprawne: "wnioskuje się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na maksymalny okres czasowy określony w art. 127 ustawy Prawo wodne". Wskazać należy także, iż w omawianym przypadku za wydaniem pozwolenia wodnoprawnego na maksymalny 20 letni okres przemawia, interes Gminy dostarczającej ludziom wodę co jednoznacznie wynika z obowiązków nałożonych na Gminę ustawą o samorządzie gminnym z 8.03.1990 r. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, iż w trakcie prowadzonego postępowania, żadna ze stron nie wniosła o ograniczenie czasowe w zakresie ważności zaskarżonego pozwolenia wodnoprawnego. Odnośnie zarzutu dotyczącego negatywnych skutków budowy i eksploatacji gminnego ujęcia wody w Ł. , które spowoduje wymieszanie się wód źródłiskowych z wodami zaskórnymi i stanie się przyczyną radykalnego wzrostu stężeń azotanów w obu ujęciach zarówno w studni P-1 jak i ujęciu gminnym, wskazał, co jednoznacznie wynika z opinii Państwowego Instytutu Geologicznego, że "budowa ujęcia komunalnego w Ł. czyli odwiercenie, pogłębianie i wykopanie studni K-1, K-2, K-3, K-4 w żaden sposób nie może negatywnie oddziaływać na zawartość azotanów w studni (P-1) p. P". Natomiast jak wynika z wyżej cytowanej opinii pochodzenie azotanów jest najczęściej wynikiem działalności człowieka związanej z rolnictwem oraz gospodarką komunalną. Również duże zagrożenie związkami azotanów stwarzają obszary ugorowane oraz rośliny podczas procesu wegetacji. Dodał także, że biegli, stwierdzili na podstawie badań laboratoryjnych, iż woda (w studniach K-1 i K-4) przewidziana do eksploatacji jest dobrej jakości, a eksploatacja tej wody nie pogorszy jakości wody w studni G.P. Podkreślił również, że jakość wody z gminnego ujęcia podlegać będzie kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ nie podzielił zarzutów J.P. , która zarzuciła organowi l instancji, że dokonał swobodnej oceny zebranych dowodów, a nie zastosował się do reguł wskazanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Jak wynika z zebranych w sprawie materiałów, organ l instancji zgodnie z wielokrotnie powtarzającymi się żądaniami dotyczącymi powołania biegłego, jak również będąc związanym wyrażoną w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oceną prawną i wskazaniami co do 6 dalszego postępowania, powołał niezależnego biegłego spoza województwa małopolskiego do sporządzenia opinii ustalającej wpływ planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych Gminy S. , na jakość i poziom wody w czynnej studni P-1. Wobec powyższego wskazać należy, iż organ l instancji wydał swoją decyzję w oparciu o niezależną opinię sporządzoną przez niezależnych biegłych, co było zgodne z żądaniami Odwołujących oraz wyrokiem WSA w Krakowie. Organ odwoławczy stwierdził także, że przesłane na etapie postępowania odwoławczego przez pełnomocnika G.P. pismo z 10.09.2009 r. wraz z Uwagami do opinii i protokołu z rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej dnia 23.04.2009 r., opracowane przez mgr inż. J.P. , nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, decyzji wydanej przez organ l instancji oraz całym zgromadzonym materiale dowodowym. Dodatkowo wskazał, że zarzuty przedstawione w uwagach nie są przedmiotem rozważań dotyczących postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Gminie S. na pobór wód podziemnych. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji w sposób wnikliwy, rzetelny i szczegółowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Gminie S. Podjął wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przeprowadził wnikliwe postępowanie w przedmiotowej sprawie, podejmując szereg działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a następnie prawidłowego ustalenia w pozwoleniu wodnoprawnym warunków wykonywania uprawnień oraz obowiązków. W szczególności wskazał, że organ l instancji będąc związany wyrażoną w orzeczeniu sądu opinią prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania ustalił, iż nie zachodzą przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego Gminie S. na szczególne korzystanie z wód, zwrócił się do Państwowego Instytutu Geologicznego Oddziału [....] w S. o sporządzenie opinii jw., a następnie działając na podstawie art. 7, 8, 10, 50, 79, 89, 90 kpa zarządził rozprawę administracyjną w przedmiotowej sprawie, wezwał wszystkie strony na rozprawę, wezwał biegłych, poinformował strony o możliwości zapoznania się zarówno z opinią sporządzoną przez biegłych jak i z całością zgromadzonego w sprawie materiału umożliwiając stronom składanie wszelkich uwag i zastrzeżeń, wezwał Wnioskodawcę - Gminę S. do 7 uzupełnienia, przedłożonej w sprawie dokumentacji, wezwał stronę Panią G.P. do wypowiedzenia się przy pomocy jakich środków i urządzeń stan niedoboru wody w studni P-1 będzie stwierdzany, i przede wszystkim weryfikowany, przeprowadził rozprawę administracyjną oraz wydał cytowaną na wstępie decyzję. Oceniając przebieg postępowania administracyjnego organ odwoławczy zauważył, że było ono prowadzone przez organ l instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (m.in. art. 10, art. 50, art. 79, art. 80 , art. 89, art. 90, i art. 123) i Prawa wodnego (m.in. art. 127 ust. 6, ust, 7 art. 131, art. 132). Po przeprowadzeniu ww. postępowania, Starosta T. wydał przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne, działając w oparciu o przepisy art. 104, kpa oraz art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 128 ust. 1 Prawa wodnego, a w uzasadnieniu decyzji zawarł szczegółowe wyjaśnienia odnośnie faktów i podjętych ustaleń. Tym samym działania organu l instancji - w ocenie organu II instancji - były praworządne i nie naruszały przepisów art. 7, art. 77 § i, art. 78 § 1, 107 §3 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, organ odwoławczy orzekł jak w sentencji. Skargi na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 17.12.2009 r. (.....) wniosły J.P. i G.P. J.P. poniosła zarzuty: 1/ naruszenia art. 15 kpa polegającego na ograniczeniu postępowania odwoławczego do weryfikacji decyzji organu l instancji, zamiast ponownego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, 21 naruszenia przepisów art. 7, 80 i 107 § 3 kpa, polegającego w szczególności na nie rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także braku odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania od decyzji organu l instancji, przy czym uchybienia te mogły mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Zgłaszając powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżącej J.P. kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych (art. 200 ppsa). W uzasadnieniu podniosła, że organ l instancji wydając powyższą decyzję, nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30.07.2008 r. II SA/Kr 414/07. W szczególności dotyczy to całkowitego zlekceważenia tezy w/w wyroku co do konieczności dokonania oceny wszystkich dowodów we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic opinii osób posiadających wiadomości specjalne. Teza ta była konsekwencją braku akceptacji przez WSA stanowiska organu, który odmawiał wiary opracowaniu prof. dr hab. inż. A.S. , wskazującego na negatywny wpływ gminnego ujęcia wody na źródło P-1, tylko dlatego, że zostało ono sporządzone przed opracowaniem dokumentacji hydrogeologicznej. Tymczasem Starosta T. ponownie odmówił wiary opinii autorstwa prof. A.S. - z uzasadnieniem, że "opinia datowana na dzień 3.11.2005 r. wydana została przed wykonaniem dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia w Ł. , przed sporządzeniem operatu wodnoprawnego, jak i przed wszczęciem postępowania administracyjnego". Uzasadniając powyższy zarzut, odwołanie podniosło również, że wspomniana opinia prof. A.S. była udostępniona biegłym mgr inż. A.P. i dr inż. M.G. z Państwowego Instytutu Geologicznego, Oddział w S. , powołanym przez organ l instancji, jednakże biegli w swoim opracowaniu z 18.03.2009 r. jedynie wymienili opinię prof. S. wśród innych "wykorzystanych materiałów" (str. 4), lecz w treści samego opracowania do opinii tej nie odnieśli się wcale. Omówiony zarzut określono jako naruszenie art. 80 kpa, zobowiązującego organ administracji do oceny całego materiału dowodowego. Drugi zarzut odwołania dotyczył pominięcia przez Starostę T. opinii rzeczoznawcy J.F. - hydrologa i biegłego d/s ocen oddziaływania na środowisko T.F. z marca 2004 r. Lektura tej opinii, jako jej przedmiot każe określić wpływ planowanej budowy i eksploatacji gminnego ujęcia wody Z-1 na jakość wody w ujęciu pp. G.P. i F.P. (P-1), co jednoznacznie wskazuje na istotne znaczenie, jakie opinia może mieć na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Wnioski tego opracowania świadczą bowiem o daleko idących negatywnych skutkach budowy, a następnie eksploatacji gminnego ujęcia wody w Ł. , w tym zagrożeniu dla jakości wody w ujęciu Z-1 oraz P-1 oraz dla zdrowia mieszkańców. W odwołaniu podkreślono, że dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego, konieczne było rozważenie wszystkich dowodów (opinii) - tym 9 bardziej,że autorzy opracowania z 18.03.2009 r. oświadczyli, że nie mogą jednoznacznie stwierdzić, czy eksploatacja ujęcia komunalnego z wydajnością maksymalnie 26,27 m/3/h będzie oddziaływać na studnię P-1. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 17.12.2009 r. odwołaniu J.P. poświęcił trzy zdania (str. 7) -sprowadzające się w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, że "organ l instancji wydal swoją decyzję w oparciu o niezależną opinię sporządzoną przez niezależnych biegłych". Decyzja odwoławcza narusza tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa). Pierwsza z tych zasad wymaga od organu administracji podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaś druga nakłada na organy l i II instancji obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest bowiem weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Realizacja zasady prawdy obiektywnej wymagała od organów administracji przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany przez WSA w wyroku z 30.07.2008 r, tj. dokonania oceny wszystkich zebranych dowodów we wzajemnej łączności, co nie nastąpiło w niniejszej sprawie, gdyż organy pominęły całkowicie dowody z opisanych wyżej opinii prof. A.S. oraz J.F. i T.F. . Stanowi to oczywiste naruszenie przepisów art. 80 i 107 § 3 kpa. Twierdzenie organu odwoławczego, że powołanie "niezależnego biegłego" przez organ l instancji stanowi realizację oceny prawnej i wytycznych wyroku WSA w Krakowie z 30.07.2008 r. - w świetle przedstawionej w niniejszej skardze argumentacji - jest zdaniem skarżącej oczywiście bezpodstawne, albowiem teza tego wyroku stanowiąca jednocześnie ocenę prawną wiążącą organy administracji dotyczyła konieczności dokonania nie tylko oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów, ale również oceny wszystkich dowodów we wzajemnej łączności. Powołanie zatem biegłych z Instytutu Geologicznego, nie zwalniało organów l i II instancji od oceny złożonych do akt sprawy opinii innych osób posiadających wiadomości specjalne, gdyż tylko ocena wszystkich tych dowodów "we wzajemnej łączności" pozwoli na przeprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej co do prawidłowości ustaleń i wniosków organów administracji. 10 G.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji, orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 153 ppsa, art. 77§ 1kpa w zw. z art. 80 kpa, art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 107 §3 kpa. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżona decyzja organu II instancji jest błędna już tylko z tej przyczyny, że organ ten ograniczył się do wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji organu l instancji. Kontrola ta była przy tym powierzchowna i wadliwa merytorycznie, podczas gdy decyzja Starosty T. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego zapadła przy zignorowaniu znacznej części wskazań i ocen zawartych w wymienionym wyżej wyroku Sądu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na liczne uchybienia organów obu instancji związane z przeprowadzonym postępowaniem, a w szczególności na brak ustalenia w sposób "wnikliwy i jednoznaczny" wpływu eksploatacji planowanego ujęcia na jakość i poziom wody w studni P-1, wykorzystywanej przez skarżącą do prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd podkreślił, iż w tak zawiłej i skomplikowanej sprawie jak niniejsza, koniecznym było skorzystanie z osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, czego organu obu instancji nie uczyniły. Jednocześnie formułując tak skonstruowany zarzut pod adresem dysponentów postępowania administracyjnego, Sąd wyraził w sposób wyraźny swoją ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. O ile zarówno Starosta T. , jak i Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarką Wodną w K. podzielili oraz zastosowali się do poglądu prawnego o konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, o tyle zaniechali "wnikliwego i jednoznacznego ustalenia wpływu eksploatacji planowanych ujęć na jakość i poziom wody w studni P-1". Do powyższej konstatacji można dojść wskazując, iż ustalenia faktyczne w tym zakresie poczynione przez organ l Instancji, a zaaprobowane przez organ odwoławczy zostały oparte wyłącznie na wnioskach i twierdzeniach wypływających z opinii Państwowego Instytutu Geologicznego, Oddział w S. z 18.03.2009 r. Analizując treść powołanej wyżej opinii biegłych nie sposób w niej odnaleźć stanowczych stwierdzeń przesądzających o braku negatywnego wpływu planowanej eksploatacji ujęć gminnych na jakość i poziom wody w studni P-1 lub o takiego wpływu zaistnieniu. 11 Zdaniem skarżącej opinia jest w tym zakresie raczej zbiorem dowolnych przypuszczeń biegłych, którzy pewni są tylko zgodności z prawem prowadzonego postępowania i tego, że "interes społeczny" wymaga udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Opinia ta jest zatem nie tylko wadliwa, nielogiczna, niespójna, ale wręcz tendencyjna i stronnicza. Ponadto wnioski wynikające z opinii są wzajemnie sprzeczne, co powinno zostać uwzględnione przez dysponentów postępowania przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego i całkowicie ową opinię zdyskwalifikować. Biegli są pewni swoich wniosków co do prawa, interesu społecznego oraz obowiązków jakie Gmina S. ma w zakresie uzupełnienia ewentualnych niedoborów wody w ujęciu P-1. Całkowicie niepewni są natomiast co do rozstrzygnięcia kwestii, do których rozstrzygania ch powołano. Zdaniem skarżącej, nie dziwi to o tyle, że jak wynika z analizy treści opinii biegli w ogóle np. nie przebadali wody w studni K- 2. Wszystkie powyższe wątpliwości nie zostały także rozwiane w trakcie rozprawy administracyjnej, a nadto biegli, ani organy administracji nie odnieśli się do dopuszczalności udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na eksploatację ujęcia gminnego, które nie ma ustanowionej strefy ochrony pośredniej. W ocenie skarżącej organy obu instancji dopuściły się także rażącego naruszenia przepisów postępowania, polegającego na dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. W zasadzie jedynym dowodem, na podstawie którego została wydana zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu l instancji jest opinia Państwowego Instytutu Geologicznego, Oddział w S. z 18.03.2009 r. W związku z powyższym, 10.09.2009 r. skarżąca złożyła w postępowaniu odwoławczym do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarką Wodną w K. zarzuty do przedmiotowej ekspertyzy, opracowane przez mgr inż. J.P. Do złożonych uwag w zasadzie w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy. Również opinia prof. A.S. wskazująca w sposób jednoznaczny na negatywny wpływ gminnego ujęcia na źródło P-1 została w zasadzie pominięta i nie była rzetelnie skonfrontowana z opinią biegłych z S. Opisane wyżej działanie organów obu instancji w żadnym wypadku nie zasługuje na aprobatę i rażąco narusza art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa. Ponadto w toku postępowania administracyjnego, organy obu instancji nie przeprowadziły dowodu, mającego na celu sprawdzenie oddziaływania dzikich wysypisk śmieci, znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu gminnego ujęcia wody, 12 na jakość wody za ich pomocą pobieranej. Z punktu widzenia niniejszego postępowania istotne natomiast jest ustalenie czy przedmiotowe wysypiska rzeczywiście znajdują się w pobliżu gminnych ujęć w Ł. i jak wpłyną na jakość wody pobieranej w studni P-1, w przypadku ich eksploatacji. W ocenie skarżącej, w szczególności nieprawdziwe i dowolne są twierdzenia organu odwoławczego, że nie ma możliwości wlewania się do studni K-2 i K-1 wody z potoku "[....] ". Zalewanie zwłaszcza studni K-2 wodą z cieku "[....] ", ma bowiem charakter permanentny natomiast do "[....] " w okresie opadów deszczu spłukiwane są zanieczyszczenia ze znajdujących się opodal dzikich wysypisk. Skarżąca podniosła też, że organ odwoławczy nie rozpatrzył ponownie sprawy merytorycznie ograniczając się jedynie do odpowiedzi na zarzuty przedstawione przez strony postępowania wobec decyzji Starosty T. , czym nie zastosował się do poglądów Sądu zawartych w cytowanym wcześniej wyroku. Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w ocenie skarżącej wymogom stawianym przez przepisy kpa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w odpowiedziach na skargi wniósł o oddalenie skarg, wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Wyrokiem z 17.05.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 316/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił opisane wyżej skargi. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wyrokiem z 22.02.2012 r, sygn. akt II OSK 2330/10 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi l instancji. W uzasadnieniu powyższego NSA nakazało pozyskanie do akt sprawy opinii opracowana przez mgr. inż. J.P. pod nazwą "Uwagi do opinii ustalającej wpływ planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych Gminy S. w Ł. na jakość wody w czynnej studni nr P-1 stanowiącej własność Pani G.P. i uwagi do protokołu rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej dnia 23.04.2009 r." o której mowa w zaskarżonej decyzji, a której nie ma w aktach sprawy. Pismem z 24.04.2012 r. organ II instancji przedłożył "Uwag do opinii ustalającej wpływ planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych gminy S. w Ł. na jakość wody w czynnej studni nr P-1 stanowiącej własność Pani G.P. oraz uwagi do protokołu z rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej dnia 23 kwietnia 2009 r." autorstwa mgr inż. J.P. 13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Na wstępie należy także wskazać, że organy administracji publicznej obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 kpa podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 7 i 77 § 1 kpa, a następnie do wykazania w uzasadnieniu prawidłowości przeprowadzonego postępowania, które doprowadziło do ustalenia rozstrzygnięcia - zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji obejmuje oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. 14 Podkreślić w tym miejscu wypada, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 kpa, obowiązkiem organu odwoławczego jest powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem wyłącznie weryfikacja decyzji organu l instancji. Tak więc również do organu II instancji adresowane są normy art.7, 75, 77, 78, 80 kpa. Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja reguły te narusza w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie a jedynie ograniczył się do oceny decyzji l instancji i zgłoszonych w odwołaniach zarzutów. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu II instancji powyższych warunków nie spełnia, co przesądza o jego wadliwości. Organ przytoczył bowiem przebieg postępowania przed organem l instancji, ustosunkował się do zarzutów stron i ocenił przebieg postępowania przed organem l instancji, a zatem nie można uznać, że rozpatrzył sprawę ponownie. Co istotniejsze jednak organ nie odniósł się do przedłożonych na etapie postępowania odwoławczego "Uwag do opinii ustalającej wpływ planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych gminy S. w L. na jakość wody w czynnej studni nr P-1 stanowiącej własność Pani G.P. oraz uwag do protokołu z rozprawy wodnoprawnej przeprowadzonej dnia 23 kwietnia 2009 r." opracowanych przez mgr inż. J.P. , zbywając zawartą w niej polemikę z przedłożoną opinią biegłych powołanych przez organ administracyjny lakonicznym i ogólnikowym stwierdzeniem iż pismo "nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, decyzji wydanej przez organ l instancji oraz całym zgromadzonym materiale dowodowym (...) zarzuty przedstawione w uwagach nie są przedmiotem rozważań dotyczących postępowania o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego Gminie S. na pobór wód podziemnych." Zacytowane stanowisko organu trudno uznać za wyczerpujące ustosunkowanie się do podniesionych w piśmie argumentów. Należy przy tym podkreślić, że sporządzenie specjalistycznej opinii przez biegłych w toku postępowania nie zwolniło organów od 15 dokonania wszechstronnej oceny dowodów, gdyż dowód z opinii biegłych stanowi jedynie jeden z dowodów i podlega ocenie tak jak każdy inny dowód. W sytuacji zatem, gdy strona nie zgadza się z ustaleniami opinii, kwestionując przesłanki jakie legły u jej podstaw, to organ jest zobowiązany do wszechstronnego rozpoznania zarzutów, a w razie uznania, że konieczne jest dysponowanie wiedzą specjalistyczną wystąpić o opinię uzupełniającą, w której wyjaśnione zostaną wszystkie niejasności. Fakt, iż organ l instancji przeprowadził rozprawę z udziałem biegłych sądowych nie zwalniał organu II instancji z oceny zarzutów powołanych w przedłożonych na etapie postępowania odwoławczego "uwag do opinii". Merytoryczne argumenty podniesione w ww. dokumencie wymagają dogłębnego rozpatrzenia, zwłaszcza, że dotyczą bezpośrednio kwestii spornej w niniejszej sprawie, tj wpływu planowanej eksploatacji ujęcia wód podziemnych na jakość i poziom wody w czynnej studni nr P-1, w tym m.in. przyczyn podwyższonej zawartości azotanów w tej studni, co wg odwołujących się stanowi efekt prac prowadzonych przy gminnym ujęciu wody, jako, że - jak wskazują - do roku 2000 skład fizyczno-chemiczny w studni był względnie stały. Okoliczności te wymagają wyjaśnienia. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego, skutkujące wadliwością decyzji. Dlatego też uznano, że decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a naruszenie to, z przyczyn wskazanych wyżej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia także obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 kpa. Organ nie może też oczekiwać, że do zarzutów ustosunkuje się Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję, tym samym wyręczając z tego obowiązku organ (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. IV SA 703/99, LEX 51234). Z uwagi na charakter wskazanych uchybień nie jest aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu przed organem II instancji i wydaniem decyzji, której uzasadnienie będzie odpowiadało warunkom określonym w art.107 § 3 kpa. 16 Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy ustosunkuje się do zarzutów podniesionych w opinii mgr inż. J.P. , w razie potrzeby korzystając w tym zakresie z pomocy biegłych oraz przeprowadzi samodzielnie, wszechstronną ocenę materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy, wobec uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powołanych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 lit "c" p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a 17