II SA/Kr 538/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2008 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody z dnia [....] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania postanawia: odrzucić skargę Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [....] na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. nr 261, póz. 2603 ze zm.) oraz art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133. póz. 872 ze zm.), a także art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku T.L. -orzeczono o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz wnioskodawcy odszkodowania za udział wynoszący 3/768 części w nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna l. kat. ........b. gm. kat. Ł. , o pow. 0,0310 ha, objętej w dniu..........1998r. księgą wieczystą........, wchodząca w skład działki ewidencyjnej ......obr. .......jedn. ewid........., zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. ......w K. W uzasadnieniu decyzji nawiązano do złożonego przez T.L........2007r. wniosku oraz treści art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dokonano także ustaleń dotyczących stanu prawnego kilku nieruchomości objętych żądaniem, w myśl których współwłaścicielami działek oznaczonych nr nr - .....,.......,.......,...... oraz parceli katastralnej l. kat. ......na dzień.........1998r. byli : W.K. w ......części, M.M. w 41/256 części, A.G. w 1/256 części, T.L. w 1/256 części, I.N. w 1/128 części, M.W. w 114/384 części, I.G. w 38/384 części, K.G. w 38/384 części, S.T. w 38/384 części, D.J. w 1/128 części, A.C. w 1/128 części, H.T. w 1/384 części, B.G. w 1/384 części, B.T. w 1/1152 części, J.T. w 1/1152 części, A.T. w 1/1152 części i M.G. w 18/384 części. Wyjaśniono , że niniejszą decyzją orzeka się o odszkodowaniu za udział T.L. wynoszący 3/768 części w parceli katastralnej l. kat. ......b. gm. kat. Ł. , zajętej pod drogę publiczną - ul....... w K. Co do wniosków innych współwłaścicieli lub ich spadkobierców mających łącznie udziały w wysokości w wysokości 765/768, złożonych do dnia........2005r, wydana została odrębna decyzja uwzględniająca żądania, natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania za udział wnioskodawcy wynoszący 3/768 części w pozostałych nieruchomościach, w stosunku do których Wojewoda ........wydał deklaratoryjne decyzje stwierdzające przejęcie z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nastąpi kolejnymi decyzjami dotyczącymi odpowiednio : [....] ul......pod [....] - ul. ......pod [....]- Placu Ł.......i pod [....] -ul. ....... Rozpatrując wniosek T.L. ustalono dalej, że decyzją z dnia [....] Wojewoda ........stwierdził przejęcie z mocy prawa, z dniem 1.01.1999r. przez Miasto K. -miasto na prawach powiatu, własności nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna l. kat. ........b. gm. kat. Ł. , zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. .......w K. Czyniąc w ocenie prawnej rozważania dotyczące charakteru terminu do wystąpienia z wnioskiem przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wskazano, że w świetle ustaleń okolicznością uzasadniającą wydanie niniejszej decyzji odmownej jest fakt złożenia wniosku przez T.L. dopiero w dniu........2007r., a więc po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę w tej regulacji. Od powyższej decyzji T.L. wniósł w terminie odwołanie , w którym domagał się zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez ustalenie i wypłacenie na jego rzecz stosownego odszkodowania podnosząc, że wypłata odszkodowania winna być dokonana na rzecz wszystkich współwłaścicieli w razie zgłoszenia w terminie wniosku o odszkodowanie choćby przez jednego z nich . Decyzją Wojewody ......z dnia [....] , po rozpoznaniu odwołania T.L., na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm. ) oraz art. 138 §2 k.p.a. - uchylono zaskarżoną decyzję Nr ...... Prezydenta Miasta K. z dnia [....] w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzekając w ten sposób streszczono przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz treść wydanej przez niego decyzji, przy czym w miejsce zawartego w niej odmiennego ustalenia podano, że decyzją z dnia [....] Wojewoda ....... stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1.01.1999r. własności nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna 1. kat. ......b. gm. kat. Ł. , zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. ......w K. nie przez Miasto K. -miasto na prawach powiatu, lecz przez Gminę K. Rozpatrując następnie powyższe odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie, stwierdzając podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji przy odstąpieniu od dokonania merytorycznej oceny decyzji oraz zarzutów odwołania wskazano na następujące okoliczności. Przedmiotowa decyzja została wydana w pierwszej instancji przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu. Przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na stwierdzenie, że podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania byłaby Gmina K., reprezentowana przez Prezydenta Miasta K. , będąca równocześnie stroną przedmiotowego postępowania, co wynika z decyzji Wojewody ........z dnia [....].W tym zakresie należy rozważyć możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19.05.2003r. sygn. akt OPS 1/03 (publ. ONSA 2003/4/115), w której uznano, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji znajdzie odpowiednie zastosowanie przepis art. 26 § 2 k.p.a. Sprawa podlega załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta - a więc w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przez właściwego wojewodę, przy czym organ ten może wyznaczyć do rozpatrzenia sprawy inny podległy sobie organ. Zdaniem organu odwoławczego pogląd prawny prezentowany w wyżej opisanej uchwale znajduje zastosowanie również w postępowaniu o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.101998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić zaskarżoną decyzję, zaś w zaistniałej sytuacji, gdy tylko Gmina K. zostanie ujawniona jako właściciel przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej, Prezydent Miasta K. winien bez zbędnej zwłoki wystąpić w oparciu o art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. o rozważenie możliwości wyznaczenia innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody ..........z dnia [....] wniosła w dniu........2008r. Gmina Miejska K. , działające przez Prezydenta Miasta K. Domagając się uchylenia powyższej decyzji i zasadzenia kosztów postępowania skarżąca zarzucała : mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego -tj. 73 ustawy z dnia 13.101998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zobowiązany do wypłaty odszkodowania na rzecz T.L. za udział wynoszący 3/768 części w nieruchomości oznaczonej jako parcela katastralna l. kat. ......b. gm. kat. Ł. , wchodzącej w skład działki nr ......obr. ..... jedn. ewid. K. , zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej - ul. B. w K. jest Gmina Miejska K. , a także naruszenie art. 24 §1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty , podając stosowna argumentację. Już po wniesieniu skargi, postanowieniem Wojewody ........z dnia [....] , na podstawie art. 113 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. sprostowano z urzędu w decyzji Wojewody ..........z dnia [....] oczywiste omyłki, skutkiem czego za właściciela przedmiotowej nieruchomości należy uznać nie Gminę K. , lecz Miasto K. - miasta na prawach powiatu, zaś za podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, który winien być strona postępowania - nie Gminę K. reprezentowaną przez Prezydenta Miasta K. , lecz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda ........ wnosił o jej oddalenie. Odnośnie pierwszego z zarzutów wskazywał na sprostowanie oczywistej omyłki dokonane postanowieniem z dnia [....] .Co do drugiego z nich Wojewoda ...... podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że skoro w mieście na prawach powiatu jakim jest Kraków organem właściwym do rozstrzygania w niniejszej sprawie jako starosta jest Prezydent Miasta K. , zaś nieruchomość stała się własnością miasta na prawach powiatu, wyżej wymieniony utracił zdolność do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, gdyż udział tego podmiotu w postępowaniu, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywołałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Ponadto na rozprawie dnia........2008r.Wojewoda .......... sygnalizował kwestię dopuszczalności skargi z uwagi na fakt, że Prezydent Miasta K. był organem wydającym decyzje w pierwszej instancji. Uczestnik T.L. nie zajmując merytorycznego stanowiska co do zasadności skargi wskazywał, że nie ponosi winy za spóźnione złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi, jest jednakże spełnienie określonych wymogów przewidzianych w powyższej ustawie, z których bliższej analizie poddaje się jedynie istotne w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 - 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skargę w niniejszej sprawie wniosła Gmina Miejska K. działająca przez Prezydenta Miasta K. , która nie była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, zaś podmiot uprawniony do jej reprezentacji jako organ pierwszej instancji wydał decyzją z dnia [....] uchyloną następnie zaskarżoną decyzją. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w zgodzie linią dominującą w orzecznictwa NSA od początku lat 90 - tych ( por. postanowienie NSA z 2812.1990r. sygn. SA/Wr 1202/90, wyrok NSA z 12.01.1994 r. sygn. II SA 1971/93 - "Wokanda" 1994, nr 6, s. 34, wyrok NSA z 31.01.1995 r. sygn. II SA 1625/94 - "Wokanda" 1995, nr 8, s. 33, postanowienie NSA z dnia 15.10. 1990 r. sygn. SA/Wr 990/90 - ONSA 1990, z. 4, póz. 7), która w odniesieniu do wieloszczeblowego systemu samorządu terytorialnego w Polsce poczynając od 1.01.1999r. znalazła potwierdzenie w uchwale składu pięciu sędziów NSA z 9.10.2000r. ( publ. ONSA 2003/4/115), OPK 14/00, podzielając też argumentację zawartą w glosie T. Wosia do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 (Sam.Teryt. 2004/12/70) przyjmuje, że jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, organ ten nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty. W takiej sytuacji gmina nie jest natomiast stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 19.05.2003r. OPS 1/03 ( ONSA 2003/4/115 ) na zasadzie wyjątku od reguły wyrażono pogląd, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Jednocześnie wskazano w niej trafnie, że " Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna -stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego (...) Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (...) Jest to następstwem celowego działania ustawodawcy (...) Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego." Wyżej wskazane poglądy podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę oraz uznaje je za aktualne także w innych sytuacjach ustawowego przekazania określonym organom, w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisach prawa materialnego roli rozstrzygania decyzją spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej . Analogiczne podejście prezentuje także w sprawach, w których pomimo braku interesu prawnego skarga zostaje wniesiono - z różnych innych przyczyn, przez osobę działającą przez podmiot rozstrzygający sprawę w toku instancji. Mając na uwadze, uznając skargę za niedopuszczalną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia biorąc za podstawę art. 58 § 1 pkt6 p.p.s.a.