II SA/Kr 538/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr) Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi L.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 stycznia 2011r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala . Decyzją z dnia 30.06.2010 r, (znak: [...]) Prezydent Miasta K., działając na podstawie, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 -zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08. 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku L. K. działającego przez pełnomocnika R. G. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami" na działce nr "1" i "2" obr. [...], wraz z wjazdem z ul. [...] na działce nr "3", przez działkę nr "4" obr. [...], przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu podniesiono, że : w toku postępowania uzyskano stosowane uzgodnienia i opinię organów o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu z 2003 r., w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. aren. M. K. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr MP- [...], 4. W toku postępowania strony wniosły następujące uwagi i zastrzeżenia do planowanej inwestycji: a. T. K. współwłaścicielka dz. "5" i "4", nie wyraża zgody na dojazd od ulicy [...] (działka nr "3") przez działkę nr "4". Powyższe uzasadnia tym, że działka drogowa nr "4" jest bardzo wąska, o szerokości ok. 2,5 m, a ponadto obudowana jest budynkami, w tym budynku garażowego wchodzącego obrysem działkę drogową i ograniczona studnią z drugiej strony. Spowoduje to utrudnienie dojazdu do planowanego budynku mieszkalnego z usługami, zakłuci bezpieczeństwo innych użytkowników (zwłaszcza dzieci) oraz pogorszy ich warunki życia, przy jednoczesnym braku możliwości poszerzenia drogi. Droga ta, zlokalizowana w odległości mniejszej niż metr od okien i drzwi wejściowych do budynków mieszkalnych, jest wewnętrzną drogą użytkowaną jedynie przez rodzinę strony i wykorzystanie jej przez osoby trzecie (ze względu na usługi) będzie ingerencją w ich życie prywatne. Szerokość drogi jest niezgodna z przepisami przeciwpożarowymi. Wnosi o wystąpienie o ponowną opinie do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. b.W. K., współwłaściciel dz. "5" i "4" oraz A. K., współwłaścicielka dz. "6", nie wyrażają zgody na budowę budynku mieszkalnego z usługami, gdyż dojazd od ulicy [...] (działka nr "3") przez działkę nr "4" do usług będzie bardzo uciążliwy i pogorszy bezpieczeństwo mieszkańców otaczających ją budynków. Wejście i okna istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] 2a usytuowane są bezpośrednio przy drodze na dz. "4". c.R. K., współwłaściciel dz. "7" i "4", nie wyraża zgody na dojazd od ulicy [...] (działka nr "3’) przez działkę nr "4’ ze względu na to, iż wzmożony ruch samochodowy spowoduje zagrożenie konstrukcji 100-letniego budynku na dz. "6’ oraz zagrozi bezpieczeństwu jego mieszkańców. Sprzeciwia się również budowie instalacji wodociągowej poprzez działkę będącą jego własnością. 5. Ustosunkowując się do tych zarzutów podniesiono, że : - decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. Taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu z 2003 r., jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym czy jest zgodna z obowiązującymi przepisami odrębnymi; zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustala się wymagania w zakresie określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu. Gabaryty te zostały jednoznacznie określone w załącznikach do przedmiotowej decyzji. Są to parametry zasadnicze i podstawowe definiujące zabudowę w relacjach i skali głównie urbanistycznej. Nie decydują zaś o ostatecznym kształcie poszczególnych detali architektonicznych, które mieścić się będą w ramach przyjętej limitacji. * warunkiem uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest zgoda zarówno właściciela terenu inwestycji jak i innych stron postępowania, w szczególności właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich, a zatem nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak również od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, o czym mowa w art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; * w sprawie drogi wewnętrznej na dz. ‘4" uzyskano opinie Zarządu Dróg i Transportu, a potem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., gdzie wskazano przewidzianą we wniosku obsługę komunikację jako wystarczającą określając warunki niezbędne do spełnienia w tym zakresie. Na wstępnym etapie tj. warunków zabudowy jest to wystarczające, gdyż decyzja ta nie rozstrzyga o szczegółach, a jedynie bada potencjalną możliwość wykorzystania istniejącej infrastruktury lub realizacji nowej. Zgodnie z art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spełnienie tego warunku i czterech pozostałych warunków tego artykułu jest równoznaczne z koniecznością wydania decyzji pozytywnej w sprawie; * w sprawie dopuszczenia usług, analiza terenu i warunki zabudowy zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę, wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów, z uwzględnieniem parametrów nawiązujących do otaczającej teren inwestycji istniejącej zabudowy. Na ich podstawie brak przesłanek do odmowy dopuszczenia funkcji usługowej. Funkcja usługowa znajduje się w terenie analizowanym, realizacja takiej funkcji nie zaburzy ładu przestrzennego miejsca. Na obecnym etapie nie wymaga się ścisłego określenia rodzaju usług, zostaną one sprecyzowane na następnym etapie - pozwolenia na budowę. Dopiero wtedy możliwe będzie odniesienie się do ewentualnych uciążliwości generowanych przez konkretną formę usług i uwzględnienie w tym zakresie praw osób trzecich. * w sprawie instalacji wodociągowej, informacja techniczna wydana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji określa tylko możliwości zasilania w wodę dla projektowanej inwestycji nie przesądzając jej ostatecznego przebiegu. Niniejszy wniosek o warunki zabudowy nie obejmuje budowy infrastruktury technicznej. Przebieg i miejsce podłączenia przewodów zasilających będą musiały zostać objęte osobną procedurą 6. Według załącznika nr 1 i 2 a. rodzaj inwestycji określono jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną , zabudowę usługową i drogi wewnętrzne; b. dla nowej zabudowy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. [...] w linii zabudowy istniejącej na działkach "7" i "2’ tj. ok. 3,Om . Od strony ul. [...] nie wyznacza się obowiązującej linii zabudowy, ponieważ działki ‘8’ i "2’ położone są w drugiej linii zabudowy. Linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4, ust. 1 cyt. Rozporządzenia. c. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej przyjęto najwyższy wskaźnik z obszaru analizowanego tj. 30%, przy powierzchni biologicznie czynnej minimum 40% (zabudowa uzupełniająca w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z osiedlami mieszkaniowymi wielorodzinnymi o wysokiej intensywności zabudowy). Wskaźnik wyznaczono zgodnie z § 5 ust.2 cyt. Rozporządzenia; d. szerokość elewacji frontowej znajdującej się od frontu działki przyjęto średnią szerokość budynków zabudowy jednorodzinnej od zachodniej strony ul. [...] ± 20% tj. 11,5 - 15m. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, e. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od strony ul. [...] przyjęto jako przedłużenie wysokości elewacji frontowej zabudowy istniejącej na wnioskowanej działce oraz na sąsiedniej działce : do 8 m. do okapu oraz 12 m. do kalenicy. -poziom okapu- do wys.8 m -do poziomu kalenicy do wys. 12 m. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, f. Dla nowej zabudowy ustalono następujące zasady kształtowania geometrii dachu: - układ połaci dachowych: dach 2-spadowy lub wielospadowy - kierunek głównej kalenicy: równoległy lub prostopadły do frontu działki, * kąt nachylenia dachu: od 15° do 45°, * wysokość do kalenicy: określono w pkt. d, * doświetlenie poddasza: okna połaciowe, lukarny, facjatki. Parametry wyznaczono zgodnie z § 8 rozporządzenia. g. w obszarze analizowanym stwierdzono następujące cechy kształtujące charakter istniejącej zabudowy, które powinny być kontynuowane przy planowaniu przedmiotowej inwestycji: * ilość kondygnacji: max.3 (3 kondygnacja w poddaszu), * rodzaj i kolorystyka elewacji: materiały naturalne, tynki, kamień, * rodzaj i kolor pokrycia dachu: dachówka ceramiczna oraz materiały podobne (np. blachodachówka) w kolorach ciemnych: szarości, brązy itp. * typ ogrodzenia i materiał: murki z materiałów naturalnych, wypełnienie elementami drewnianymi lub metalowymi, siatka ogrodzeniowa, - sposób kształtowania zieleni od strony frontu działki: zieleń wysoka i niska. h. pod względem ochrony zieleni: Należy dążyć do zachowania jak największej ilości drzew i krzewów ozdobnych. Zabezpieczenie na czas budowy systemów korzeniowych koron i pni drzew. W przypadku nieuniknionej kolizji z istniejącą zielenią projektant, inwestor lub właściciel terenu winien zwrócić się do WKŚ z wnioskiem o wydanie uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska pod kątem ochrony zieleni. i. obsługa komunikacyjna z ul. [...] po terenie dz. "4’ obr. [...] w K., Inwestor winien zapewnić miejsca postojowe w granicach swojego terenu. Z opinii ZIKiT w K. z dnia 31.03.2009r.. wynika, że teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...] umożliwi droga dojazdowa - działka nr "4’ obr. [...], będąca współwłasnością Inwestora zgodnie z aktem notarialnym Rep.A Nr [...] z dn. 1 1.02.2009 r. obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej tj. ul. [...] poprzez istniejący zjazd na drogę dojazdową przebiegającą po terenie działki nr "4’ obr [...] w celu zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, Inwestor we własnym zakresie i na własny koszt winien poprawić stan techniczny ul. [...] na odcinku od ul. [...] do zjazdu na drogę dojazdową, zapewniając parametry techniczne dostosowane do programu inwestycji i gabarytów pojazdów Inwestor we własnym zakresie poza pasami dróg publicznych, winien zapewnić miejsca postojowe Obiekty budowlane powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi jezdni w odległości zgodnej z art.43 pkt.1,2 Ustawy o drogach publicznych. j. realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Odwołanie T. K. i W. K. zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 13.01.2011 r. (znak: [...]) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wywiedziono, że : * decyzję swoją organ l instancji oparł o analizę terenu w zakresie warunków, o których stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, niemniej jednak nie można jej uznać za prawidłową. Kolegium nadmienia, że analiza urbanistyczno - architektoniczna sporządzana była w tej sprawie dwukrotnie tj. w dniu 15.02.2008 r. a następnie 10.05.2010 r. * sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno - architektoniczna w sposób lapidarny opisuje parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Autor analizy przy określaniu parametrów posługuje się wielkościami parametrów występującymi na poszczególnych działkach (np. przy wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej) albo bardzo ogólnie wskazuje, jak w przypadku parametru wysokości, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi do kalenicy od ok. 8 m. do ok. 12 m, a do okapu od. 6 do ok. 10 m. Analiza winna odzwierciedlać sposób zagospodarowania wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Autor analizy winien przedstawić parametry zabudowy znajdującej się na wszystkich działkach w obszarze analizowanym, wskazać na średnie parametry, a następnie w sytuacji ustalania poszczególnych parametrów na zasadzie odstępstw od średniej wskazać na kontynuację planowanej zabudowy do istniejącej już w terenie zabudowy i ewentualnie uzasadnić ustalenie parametrów dla nowo planowanej zabudowy na zasadzie odstępstwa. W związku z brakiem informacji jak kształtują się przedmiotowe parametry w obszarze analizowanym Kolegium nie jest w stanie zweryfikować poprawności ich ustalenia. Powyższe wymaga więc uzupełnienia przez organ l instancji. * organ wydający decyzję powinien w sposób jasny i zrozumiały dla stron postępowania podać, które działki z wyznaczonego obszaru brano pod uwagę i jakie średnie wielkości uzyskano wyliczając parametry wymagane w/w rozporządzeniem oraz ewentualnie dlaczego uzasadnione było odstąpienie od wartości uśrednionych, wynikających z analizy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł L. K., zarzucając: 1 / naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ l instancji nieprawidłowo przeprowadził analizę cech zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, 21 naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, póz. 717 ze zm.) poprzez uchylenie decyzji organu l instancji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, w przypadku zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy zachodziła zgodność z właściwymi przepisami zarówno dotyczącymi planowania przestrzennego jak i przepisami odrębnymi. 3/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 107 kpa poprzez uznanie, iż organ l instancji w toku wydania decyzji o warunkach zabudowy naruszył wskazane reguły postępowania, gdy tymczasem nie miało to miejsca. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wywiódł, że zgodnie z § 3 pkt. 1 rozporządzenia analiza została sporządzona przez osobę posiadającą wiadomości specjalne., tj. uprawnionego architekta. W obszarze analizowanym dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zbadano istniejącą na obszarze analizowanym linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, gabaryty górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Wszystkie te parametry ujęte zostały w części tekstowej analizy poświęconej jej wynikom. Dlatego też, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna lapidarnie opisuje parametry zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 póz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Skargę należy uznać za nieuzasadnioną. Dokonana, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, nie stwierdziła aby naruszała ona prawo w takim stopniu aby mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić w przypadku stwierdzenia (art. 145 § 1 pkt. 1-3 p.o.p.s.a.) a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia prawidłowości zastosowania przez Kolegium dyspozycji art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 11.04.2011 r.). Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Kolegium wykonana w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna, mimo, że wykonywana była dwukrotnie - nie może być uznana za prawidłową bowiem parametry zabudowy opisuje lapidarnie i nie odzwierciedla sposobu zagospodarowania wszystkich działek znajdujących się obszarze analizowanym. Zastrzeżenia Kolegium należy podzielić - a mając na uwadze, że analiza jest podstawowym dowodem w sprawie -jej wadliwe sporządzenie i brak jej oceny przez orzekające s prawie organy daje podstawę do przyjęcia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto decyzja organu l instancji zawiera jeszcze inne wady o których będzie mowa niżej a które dodatkowo uzasadniają stanowisko Kolegium. W sprawie nie budzi żadnych wątpliwości fakt, że zamierzona inwestycja ma być realizowana na terenie dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. A więc dla zamierzenia inwestycyjnego konieczne jest ustalenie warunków zabudowy wg. reguł określonych w art. 61 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, która oznacza, że zmiana zagospodarowania terenu musi być dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r. Obecnie orzecznictwo ukształtowało jako zasadę szerokie rozumienie pojęcia działki sąsiedniej jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Przypomnieć należy, że analiza urbanistyczno-architektoniczna - jest dowodem w sprawie i jak każdy dowód podlega ocenie (art. 80 kpa). Organ l instancji ani jednym słowem nie odnosi się do prawidłowości dokonanej analizy urbanistyczno-architektonicznej, konstatując tylko, że: "W celu ustalenia wymagań dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego analizą objęto obszar, którego granice zaznaczono na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000 zgodnie z § 3 ust.2 cyt. Rozporządzenia. Na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" . Dalej organ l instancji ustosunkowując się do zarzutu stron co do dopuszczalności usług stwierdza, że: analiza terenu i warunki zabudowy zostały sporządzone przez uprawnionego urbanistę, wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów, z uwzględnieniem parametrów nawiązujących do otaczającej teren inwestycji istniejącej zabudowy. Na ich podstawie brak przesłanek do odmowy dopuszczenia funkcji usługowej. Funkcja usługowa znajduje się w terenie analizowanym, realizacja takiej funkcji nie zaburzy ładu przestrzennego miejsca. Na obecnym etapie nie wymaga się ścisłego określenia rodzaju usług, zostaną one sprecyzowane na następnym etapie - pozwolenia na budowę. Dopiero wtedy możliwe będzie odniesienie się do ewentualnych uciążliwości generowanych przez konkretną formę usług i uwzględnienie w tym zakresie praw osób trzecich". Decyzja organu l instancji dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami. Jeżeli można się zgodzić z poglądem organu l instancji, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest wymagane ścisłe określenie rodzaju usług, to nie można poprzestać na dopuszczeniu do realizacji inwestycji dopuszczającej wszelkiego rodzaju usługi, co czyni decyzja organu l instancji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy musi określić rodzaj i zakres usług jakie dopuszcza do realizacji, a więc musi określić, czy chodzi, np. o usługi świadczone dla zaspokajania podstawowych potrzeb ludności (usługi nieuciążliwe stanowiące uzupełnienie infrastruktury zabudowy mieszkaniowej) czy też o inne. Analiza urbanistyczno-architektoniczna z dnia 10.05.2010 r., wykonana przez M. K. dopuszczając funkcje usługową o rodzaju usług na analizowanym terenie praktycznie nie wspomina. Niezbyt zrozumiale wspomina tylko, że :"W terenie analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze podmiejskim, zabudowania gospodarcze w pobliżu znajdują się osiedla mieszkaniowe wielorodzinne – [...] i [...]. Budynki usytuowane są w zabudowie wolnostojącej. Przedmiotowa działka położona jest po południowej stronie ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie ul. [...] stanowiącej ważną arterie komunikacyjną. Działka w części południowej zabudowana jest trzvkondvcinacvinvm budynkiem mieszkalno usługowym". Nie wiadomo o jakie usługi chodzi. Tak więc trafnie Kolegium podnosi, że wykonana analiza urbanistyczno-architektoniczna jest niewystarczająca dla ustalenia warunków zabudowy. Orzekający organ musi mieć na uwadze, że wnioski analizy musza odnosić się do całego obszaru analizowanego a nie tylko do części najbliższej terenu na którym ma być realizowana zamierzona inwestycja. Nie bardzo zrozumiale jest twierdzenie uzasadnienia decyzji organu l instancji, dotyczące instalacji wodociągowej - "informacja techniczna wydana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji określa tylko możliwości zasilania w wodę dla projektowanej inwestycji nie przesądzając jej ostatecznego przebiegu. Niniejszy wniosek o warunki zabudowy nie obejmuje budowy infrastruktury technicznej. Przebieg i miejsce podłączenia przewodów zasilających będą musiały zostać objęte osobną procedur". Takie sformułowanie jest niezrozumiałe w związku z treścią zapisów art. 54 pkt. 2 lit. "c" w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności m.in. obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. W sprawie niniejszej zamierzenie budowlane to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami. Budynek to obiekt budowany wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi ( art. 3 pkt. 1 lit. "a" Prawa Budowlanego z 1994 r). Nie wydaje się więc możliwe ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami bez określenia warunków infrastruktury technicznej (pogląd powyższy nie jest odosobniony a znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zob. wyrok NSA z 15.03.2005 r. OSK 1283/04). Również zastrzeżenia budzi określenie górnej krawędzi elewacji frontowej przez określenie maksymalnej wysokości tylko "do", z pominięciem wysokości minimalnej "od". Natychmiast narzuca się pytanie czy takie rozstrzygniecie co do wysokości przyszłego obiektu może doprowadzić do zakłócenia ładu przestrzennego ? Odpowiedź wydaje się prosta, że tak, bo projektant może w sposób dowolny ustalić minimalną wysokość projektowanego obiektu. Wykładnia celowościowa przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o zagospodarowaniu z 2003 r., w związku z § 7 ust.1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26.08. 2003 r., musi prowadzić do wniosku, że organ wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu musi wyznaczyć w sposób konkretny lub w określonych przypadkach określić parametry wysokości od - do. Podobnie rzecz wygląda z innym parametrami które mogą być określone" od - do". Skoro więc, kontrola sądowa nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.