II SA/Kr 539/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Barbara Pasternak Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2007 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w miejscowości A w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ................. decyzją z dnia ...... lutego 2006 roku działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1, art. 3 pkt 23, art. 3 pkt 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. tj. z 2003 r., Nr 228, póz. 2255), § 2 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, póz. 881 z późn. zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, póz. 856 z 2001 r. z późno zm.), po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji z dnia ....... sierpnia 2005 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta ............... przez Z-cę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w ........... w sprawie odmowy przyznania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na dziecko, na córkę E.K. , dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego -opieka nad jednym dzieckiem, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wyżej opisaną decyzją Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w ........ odmówił M.K. świadczenia w formie zasiłku rodzinnego na córkę E.K. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka i dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad jednym dzieckiem. Od powyższej decyzji odwołała się M.K. podnosząc, że w dniu ..... lutego 2005 r. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w .......... z wnioskiem o wydanie decyzji orzekającej przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Jednak decyzją z dnia ............ marca 2005 roku Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej odmówił jej przyznania wnioskowanych świadczeń. W związku z powyższym wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w .............., które decyzją z dnia ......... marca 2005 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej ....... maja 2005 r. wydał ponownie decyzję o odmowie przyznania wnioskowanych świadczeń, która nie była dla niej satysfakcjonująca, ponieważ zawarto w niej takie same stwierdzenia jak w odmowie z dnia ........ marca 2005 r. Odwołująca się dodała, że podnoszona przez nią kwestia jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotycząca zawarcia małżeństwa pozostała dla Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej nieistotna. W ponownym postępowaniu organ l instancji wydał nową decyzję, która ponownie odnosi się do dochodów z 2002 roku, co wcześniej kwestionowała, a co uwzględnił organ odwoławczy. W dalszej części odwołania strona dodała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej drugiej decyzji z dnia .......... czerwca 2005 r. stwierdziło, że dochód z 2002 r. nie może stanowić podstawy do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Nakazano organowi l instancji uwzględnienie dochodów z okresu poprzedzającego okres zasiłkowy. Jednakże wydano decyzję, która ponownie odnosi się do dochodów za 2002 r. Z tej przyczyny po raz trzeci wnosi odwołanie i prosi o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. M.K. wspomniała, że rodzinę utworzyła w ...... 2003 roku. Na dzień dzisiejszy, kiedy stanowią rodzinę jej dochody w przeliczeniu na osobę nie przekraczają 500,00 zł. W świetle powyższych danych spełniają kryteria, aby otrzymać świadczenia rodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w .............. stwierdziło, że stosownie do § 2 ust. 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne wysokość dochodu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy ustalana jest na podstawie zaświadczenia lub oświadczenia stwierdzającego wysokość dochodu rodziny, w tym zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł (ust. 1). Mając na uwadze cytowany powyżej przepis ustalono, iż dochód trzyosobowej rodziny odwołującej się za rok 2003 zgodnie z zaświadczeniami z Urzędu Skarbowego o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych wyniósł [....] zł (tj. dochód [....] zł pomniejszony o podatek należny – [....] zł, składki na ubezpieczenia zdrowotne odliczone od podatku – [....] zł, (.........) oraz składki na ubezpieczenia społeczne odliczone od dochodu – [....] zł , co dało miesięczny dochód rodziny w kwocie [....] zł (........: 12 m-cy), a w przeliczeniu na osobę [....] zł (.........zł : 3 osoby). Przekroczył on zatem kwotę 504,00 zł uprawniającą do przyznania zasiłku, stanowiącą kryterium dochodowe przewidziane przez przepis art. 5 ust.1 cyt. wyżej ustawy. Natomiast podnoszone przez odwołującą się argumenty dotyczące utraty dochodu przez męża przy rozpatrywanej sprawie nie mogą zasługiwać na uwzględnienie, albowiem zgodnie z treścią art. 3 pkt 23 ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu - oznacza utratę dochodu spowodowaną: a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, b) utratą prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych, c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) nie otrzymywaniem części albo całości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Z kolei w tym samym art. 3 pkt 24 jest mowa, iż ilekroć w ustawie mówi się o uzyskaniu dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane: a) zakończeniem urlopu wychowawczego, b) uzyskaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych lub stypendium w wysokości zasiłku dla bezrobotnych c) uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, z wyłączeniem pracy wykonywanej na podstawie umowy o dzieło, d) uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem rent przyznanych rolnikom w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego, e) uzyskaniem całości lub części zasądzonych świadczeń alimentacyjnych, f) rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej. Podniesiono, że z akt sprawy wynika, że D.K. zgodnie z decyzją z ............... lutego 2005 r, ..................zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej w dniu .............lutego 2005 r., a z dniem ........... lutego 2005 r. działalność została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej. Nie mniej jednak w/w zatrudniony jest zgodnie z zaświadczeniem z dnia ........lutego 2005 r. w Zakładzie............ od dnia ............. 1995 r. na czas nieokreślony i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie. Wobec przedstawionego stanu faktycznego oraz przytoczonych wyżej przepisów prawa, nie można w ocenie organu odwoławczego uznać, że D.K. utracił dochód ponieważ jest osobą posiadającą zatrudnienie i uzyskującą z tego tytułu wynagrodzenie, a to uzyskanie mieści się w kategorii dochodu, którą przepisy prawa zaliczają do pojęcia "dochodu uzyskanego". Zatem w przedmiotowej sprawie nastąpiło jedynie zmniejszenie wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę. W świetle obowiązujących przepisów prawa brak jest podstaw prawnych do tego, aby kwota o którą zmniejszyły się dochody została wyłączona z dochodu, który osiągnęła rodzina odwołującej się za rok 2003. Nie przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego powoduje, że nie przysługują również dodatki, o czym stanowi art. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślono, że Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję jednakże z innych względów aniżeli podał organ w zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozstrzygnięcia był rok 2003, a nie jak uznał organ l instancji rok 2002, gdyż w tym roku strona nie stanowiła jeszcze rodziny. Organ odwoławczy poinformował ponadto, iż zmniejszenie dochodu będzie uwzględnione w obecnym okresie zasiłkowym, jeżeli strona będzie ubiegała się o prawo do zasiłku rodzinnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ............ z dnia ...... lutego 2006 r.................. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w ......... M.K. Skarżąca wskazuje, że Kolegium podniosło kwestię dotyczącą "utraty dochodu" przez męża skarżącej i stwierdziło, że argument ten nie może zostać uwzględniony, gdyż nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie skarżącej, SKO w ...................... błędnie interpretuje informacje dotyczące "częściowej utraty dochodu" przez męża skarżącej, które zawarte zostały we wniesionym przez stronę odwołaniu z dnia .......... czerwca 2005 r., jak i w piśmie z dnia ......... stycznia 2006 r. W obu tych wnioskach skarżąca nadmieniła, że jej mąż utracił dochód, ale tylko częściowo, gdyż zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej oraz nie otrzymuje już premii i nadgodzin w miejscu pracy, gdzie był i nadal jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę, czyli w Oddziale Zakładu .............. w ........... W takiej sytuacji w ocenie skarżącej dochody jej męża nie mogą być brane pod uwagę jako utracone. Skarżąca wskazuje, że nadal jest ona osobą niepracującą. Podnosi, że od dnia ....... lutego 2005 r. nabyła prawa do bezpłatnego urlopu wychowawczego udzielonego przez zakład pracy, przez co spełnia wymóg art. 3 pkt 23: ilekroć w ustawie jest mowa w ustawie dochodu - oznacza utrata dochodu spowodowaną, uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego. Jest dla skarżącej niezrozumiałe, dlaczego MOPS obliczając dochody rodziny za rok 2002 brał pod uwagę tylko dochody męża skarżącej, gdy to dochody skarżącej były utracone, natomiast obecnie SKO obliczając dochody rodziny za rok 2003 wziął pod uwagę zarówno dochody skarżącej, jak i jej męża. Według skarżącej spełnia ona warunki, o których mowa w art. 3 pkt. 23, z czego wynika, że jej dochody są utracone ze stosunku pracy, przez co uzyskała ona prawo do urlopu wychowawczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z jego argumentacją i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ................ zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego rozstrzygania spraw administracyjnych poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ..............w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2003 r., nr 228, póz. 2255 z późn. zm.), zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, tj.: 1) rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka ,3) osobie uczącej się. Zasiłek przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł lub kwoty 583,00 zł, jeżeli członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności, a także wtedy, gdy dochód rodziny jest przekroczony o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu (43,00 zł), a zasiłek rodzinny przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 cyt. ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i 14-16, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z kolei dochodem rodziny, w myśl art. 3 pkt 2 cyt. ustawy - jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, przy czym okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10). Wprawdzie art. 47 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na podstawie dochodu uzyskanego przez rodzinę w roku kalendarzowym 2002, jednakże w ocenie sądu powyższa regulacje miała zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby do ustalenia świadczeń rodzinnych doszło w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia 31 sierpnia 2005 r. W niniejszej sprawie do ustalenia świadczeń rodzinnych nie doszło, a na skutek długotrwałości postępowania w sprawie ostateczna decyzja kończąca postępowanie zapadła ..... lutego 2006 r. Oznacza to, że po dniu 31 sierpnia 2005 r. na organach administracji spoczywał obowiązek ustalania dochodu według ogólnych zasad. Skoro w przedmiotowej sprawie wniosek o zasiłek rodzinny został złożony w dniu ..... lutego 2005 r, a do dnia 31 sierpnia 2005 r. nie zapadła ostateczna merytoryczna decyzja w sprawie, to dochodem rodziny skarżącej - według wskazanych wyżej ogólnych zasad - jest dochód uzyskany w 2004 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że decyzje organów obydwu instancji wydane w oparciu o dane dotyczące dochodu za rok 2003 przez organ drugiej instancji i rok 2002 przez organ pierwszej instancji są decyzjami wadliwymi. O ile stanowisko organu pierwszej instancji wynikało z niewłaściwej wykładni przytoczonych wyżej przepisów - w wyniku czego decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które bezpośrednio determinując treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), o tyle nie znajduje żadnego poparcia w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych stanowisko organu odwoławczego o zasadności ustalania w niniejszej sprawie dochodu rodziny za rok 2003. Stanowisko to nie zostało w żaden sposób uzasadnione, czym organ odwoławczy naruszył art. 107 §3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie konieczne jest przeprowadzenie przez organ administracji postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia dochodu rodziny skarżącej za 2004 r. Podkreślić należy, że istotne w sprawie i wiążące dla organów administracji są w tym zakresie dane wynikające z dokumentu urzędowego - zaświadczenie właściwego Naczelnika Urzędu Skarbowego. Podkreślić także należy, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w precyzyjny sposób określają, jak ustala się dochód rodziny i o jakie należności winien być on pomniejszony. Powyższe przepisy określają, że chodzi o dochód uzyskany w roku poprzedzającym złożenie wniosku o świadczenie rodzinne, nie precyzując jednak w jakim okresie prawo do niego powstało. Nie będą miały znaczenia dla niniejszej sprawy okoliczności dotyczące dochodu rodziny, które miały miejsce po 2004 r. Ze względu na niewłaściwie ustalony przez organy administracji dochód rodziny skarżącej stwierdzić należy, że zawarty w decyzji wniosek o przekroczeniu kryterium dochodowego jest przedwczesny, a tym samym nieprawidłowy. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego we wskazanym wyżej kierunku zaistnieje podstawa do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, póz. 1270), zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia .....................uwzględniając treść art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia istnienia przesłanek do przyznania zasiłku rodzinnego zdeterminował bowiem w sposób bezpośredni treść decyzji organów obydwu instancji.