II SA/Kr 539/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Ewa Rynczak (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi S. A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 stycznia 2009r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane. Postanowieniem z dnia [...] września 2001r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art.123 k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy przebudowy [...] na działce nr 1 w M., postanowił zobowiązać właściciela S. A. do przedłożenia: inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, projektu budowlanego powykonawczego oraz ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania, w terminie do dnia 31 listopada 2001 r. Organ wskazał w uzasadnieniu, iż podczas wizji w terenie przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2001 r. stwierdzono, że na działce nr 1 w M. ok. 12-15 lat temu, dokonano przebudowy [...]. Wymieniono ściany drewniane na murowane, w ścianie od strony granicy wykonano otwory okienne i drzwiowe. W części od strony granicy urządzono [...]. Roboty budowlane wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli S. A. oraz Z. M. S. A. zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 81 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane przez ustalenie, iż skarżący jest zobowiązany do przedłożenia dokumentów dotyczących [...] użytkowanej na działce Nr 1 w M., w sytuacji gdy przebudowy przedmiotowej [....] dokonał poprzedni właściciel za zgodą i wiedzą ówczesnych władz nadzoru budowlanego. Z kolei Z. M. zarzucił, że organ nie ustalił kiedy dokonana została przedmiotowa przebudowa, jakie są odległości od działek sąsiednich, oraz czy zachowane zostały wymogi planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów w zakresie ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2009 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art.123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156 póz. 1118 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wyznaczonego terminu i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyznaczając nowy termin - do dnia 30 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas oględzin w dniu [...] sierpnia 2001 r. S. A. oświadczył, że: "około 12-15 lat temu wymienił ściany drewniane na murowane. W ścianie od strony granicy zrobił otwory okienne i drzwiowe dla oświetlenia części hodowlanej" oraz że "nie posiada pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. W budynku tym hoduje [...] ". Według informacji podanej z kolei przez Z. M. w piśmie z dnia 29 czerwca 2001 r. odległość tego budynku od granicy wynosi ok. l m. Organ wskazał następnie, że podstawę prawną do nałożenia obowiązku stanowi art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na to, że budynek [...] został przebudowany bez uzyskania wymaganego pozwolenia, bez zapewnienia nadzoru uprawnionej osoby w trakcie przebudowy, wykonanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie graniczącej z sąsiednią nieruchomością, przy prowadzonej jednocześnie hodowli [...] w tym obiekcie, uzasadniona jest konieczność ustalenia na podstawie uzyskanych opracowań, czy przebudowany obiekt spełnia wymogi określone w przepisach prawa budowlanego, jak również wymogi określone w przepisach o ochronie środowiska. Wymiana drewnianych ścian [...] na murowane mogła spowodować zmianę powierzchni zabudowy działki, stąd wymóg opracowania dokumentacji geodezyjnej powykonawczej, mimo uwidocznienia obiektów gospodarczych na mapie. Wyniki tych opracowań stanowić będą podstawę do podjęcia decyzji o zakresie ewentualnych robót budowlanych i czynności do wykonania, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wtedy też zostanie podjęta decyzja o ewentualnym zamurowaniu otworów okiennych, drzwiowych i otworów wentylacyjnych w ścianie od granicy, o co wnosi Z. M. Odnośnie zarzutu S. A., że nie powinien ponosić konsekwencji jako następca prawny poprzedniego właściciela - ojca (noszącego takie samo imię i nazwisko), organ wyjaśnił, że obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, użytkowanie go zgodnie z przeznaczeniem, a w wypadku stwierdzenia zaistnienia stanu naruszającego przepisy prawa budowlanego -obowiązek doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem spoczywa na aktualnym właścicielu nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł S. A. zarzucając: 1. naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy prawo budowlane przez bezzasadne ustalenie zaistnienia obowiązku przedłożenia dokumentów opisanych w zaskarżonym postanowieniu, 2. szczególnie rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 35 § 1 i § 2, art. 36 k.p.a. w poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia po ponad ośmiu latach, od złożenia zażalenia, która to okoliczność skutkowała zasadniczą zmianą stanu faktycznego tak, iż obecnie nie ma podstaw do żądania od skarżącego przedłożenia wyżej opisanych dokumentów, 3. zakreślenie rażąco krótkiego terminu do przedłożenia przez skarżącego dokumentów w sytuacji, gdy sam organ odwoławczy tylko na wydanie zaskarżonego postanowienia (bez uzyskiwania jakichkolwiek projektów, ekspertyz i bez prowadzenia złożonego postępowania dowodowego) musiał mieć ponad osiem lat zaś sporządzenie opisanej tam dokumentacji wymaga przynajmniej roku. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia l instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu l instancji lub zmianę zaskarżonego postanowienia przez zakreślenie skarżącemu co najmniej rocznego terminu do przedłożenia dokumentacji opisanej zaskarżonym postanowieniem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a.. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania aktu z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia WINB w K. z dnia 23 stycznia 2009 r. znak: [...], jak też postanowienia organu l instancji PINB w T. z dnia [...] września 2001 r. znak: [...] uznał, że organy obu instancji naruszyły przepis prawa materialnego art. 81 c ust.2 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w sposób bezpośredni zdeterminowało treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Zatem postanowienia te należało wyeliminować z obrotu prawnego. Organy obu instancji prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy [...] dokonanej przez inwestora S. A. ustaliły na podstawie przeprowadzonych w dniu [...].08.2001 r. oględzin z udziałem stron, że inwestor na działce nr 1 w M. ok. 12-15 lat temu, bez wymaganego pozwolenia, przebudował ściany [...] z drewnianych na murowane, wykonał otwory okienne i drzwiowe, a w części [...] od strony sąsiada Z. M. urządził [...]. W związku z tym zobowiązały inwestora do przedłożenia dokumentacji na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. -Prawo budowlane. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia (23.01.2009r.), organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Przepis ten został umieszczony wśród przepisów kompetencyjnych określających podział zadań i obowiązki organów nadzoru budowlanego zawarte w rozdziale 8 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nie daje podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Działania organu w tym trybie zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Żądanie przedstawienia określonych dokumentów ma na celu rozszerzenie materiału dowodowego, jest więc postanowieniem o charakterze dowodowym. Organ w trybie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane może nałożyć obowiązek dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, które mają na celu wykluczenie bądź potwierdzenie powstałych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub stanu technicznego obiektu. Nie mogą nałożyć dostarczenia dokumentów, które nie mają charakteru ekspertyzy czy też oceny technicznej. Organ obowiązek taki może nałożyć na uczestników procesu budowlanego właściciela lub zarządcy obiektu, co wynika z ust. 1 art. 81 c. Przesłankami uzasadniającymi nałożenie takich obowiązków są uzasadnione wątpliwości organu co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organy obu instancji nie uczyniły zadość temu obowiązkowi, albowiem organ l instancji w ogóle ich nie wskazał, a organ odwoławczy uzasadnił to faktem niezapewnienia nadzoru uprawnionej osoby w trakcie przebudowy, a ponadto koniecznością ustalenia czy przebudowany obiekt spełnia wymogi określone w przepisach prawa budowlanego oraz ochrony środowiska. W ocenie Sądu takie uzasadnienia postanowień są nieprawidłowe, ponieważ są bardzo lakoniczne i nie mogą zostać przez Sąd prawidłowo zweryfikowane. Organy obu instancji żądając przedłożenia przez inwestora poszczególnych dokumentów takich jak: 1) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, 2) projektu budowlanego powykonawczego oraz 3) ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania, nie wykazały na czym polegają uzasadnione wątpliwości i dlaczego żądają poszczególnych dokumentów, a więc czy chodzi o jakość wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy może o stan techniczny obiektu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że przepis art. 81 c ust. 2 cyt. ustawy nie wymienia możliwości żądania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, czy też projektu budowlanego powykonawczego, mówi tylko o ocenach technicznych lub ekspertyzach. W związku z tym, żądanie tych dokumentów było nieuzasadnione, natomiast co do żądania przedłożenia ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność obiektu do użytkowania to nie została ona niczym uzasadniona. Niezależnie od wyżej wskazanych uchybień organów, w ocenie Sądu brak było podstaw do prowadzenia przez organ postępowania w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że organ l instancji prowadzi postępowanie w sprawie przebudowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. W tak ustalonym przez organ stanie faktycznym przepisami prawa budowlanego, które należało zastosować są art. 51 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. "Postępowanie administracyjne prowadzone w tym trybie jest postępowaniem naprawczym zmierzającym do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Przepis art. 50 znajduje zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust.1( dot. rozbiórki) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia. Przepisy art. 50 oraz art. 51 mają zastosowanie zarówno do wykonywanych samowolnie robót, które nie zostały zakończone jak i robót już zakończonych. W przedmiotowej sprawie roboty budowlane zostały zakończone, w związku z tym, przepisy te mają do nich zastosowanie, co wynika z art. 51 ust. 7 cyt. ustawy. Niezależnie od powyższych uchybień organ II instancji- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie rozpatrując sprawę w granicach zakreślonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, pomimo upływu ponad 7 lat od daty wydania postanowienia przez organ l instancji ([...].09.2001 r.), nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie aktualnego i rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Organ ten ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o protokół oględzin przeprowadzony w dniu [...].08.2001 r., a tym samym naruszył podstawową zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać i rozpatrzyć całą sprawę. Oprócz tego organ odwoławczy naruszył też przepis postępowania administracyjnego art. 35 § 1 k.p.a., który stanowi, że organy administracji obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Skarżący podnosi w skardze ten zarzut, który jest trafny, niemniej jednak zarzut ten nie ma wpływu na wynik sprawy, ponieważ skarżący mógł wykorzystać w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przysługujące mu prawo wniesienia zażalenia, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub art. 36 k.p.a., do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego S. A., iż nie powinien on ponosić odpowiedzialności za przebudowę [...], ponieważ [...] tę przebudowywał jego ojciec, to zarzut ten jest chybiony, ponieważ organy administracji architektoniczno-budowlanej mogą nakładać m. in. na właściciela obiektu budowlanego pewne obowiązki, co jednak w niniejszej sprawie nie ma również znaczenia. Natomiast co do zarzutu bezzasadności nałożenia na niego obowiązku przedłożenia dokumentów, to istotnie nałożenie tego obowiązku w przedmiotowej sprawie było nieuzasadnione ale z przyczyn, które Sąd wyżej omówił, a nie z przyczyn wskazanych przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, organ administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane w sprawie przebudowy obiektu budowlanego bez posiadanej decyzji pozwalającej na tę przebudowę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie w pkt II wyroku wydano na podstawie art. 152 cyt. ustawy w myśl którego w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.