II SA/Kr 54/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020r. r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2018r. r. nr: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta K. z dnia 11.01.2016r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn. budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (etap IX) wraz z garażem podziemnym, garażami wbudowanymi, instalacjami wewnętrznymi: wod-kan., c.o., gazową, elektryczną, wentylacji mechanicznej, zagospodarowaniem terenu wraz z ciągami pieszymi, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz wjazdem do garażu podziemnego przy ul. [...] w K. – na dz. nr [...] obr.[...]. Po pierwsze, organ stwierdził, że zarówno wskazana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i zaskarżone postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, są podpisane przez jedną i tę samą osobę. Powoduje to konieczność uchylenia postanowienia wobec faktu, iż zachodziła przyczyna do wyłączenia się pracownika organu w postępowaniu nadzwyczajnym, skoro brał on udział w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ta okoliczność prowadzi do uchylenia, jako że daje przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Po drugie, organ winien wyjaśnić i zająć stanowisko w kwestii posiadania przymiotu strony przez Firma B W postępowaniu o pozwolenie na budowę spółka ta została uznana za stronę postępowania, zaś odmowa wznowienia nastąpiła z powodu oceny, że spółka jako wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Zagadnienie to ponadto nie może być rozstrzygane na wstępnym etapie wniosku o wznowienie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła firma C, zarzucając mu błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, że został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wedle skarżącego, wniosek o wznowienie nie stanowi środka zaskarżenia, więc nie można zastosować wspomnianego przepisu, opierając się tylko na orzeczeniu Sądu w sprawie II SA/Go 843/17. Ponadto stan faktyczny we wzmiankowanej sprawie był inny niż w niniejszej, gdyż w postępowaniu wznowieniowym wydano decyzję merytoryczną, a nie postanowienie formalne. Ponadto naruszono art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia, podczas gdy brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia. Jeżeli bowiem organ II instancji dostrzega braki istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, winien je uzupełnić we własnym zakresie. Skarżący wnosił też o rozważenie uchylenia postanowienia i umorzenie postępowania, wobec faktu, że Spółka Firma B , która wniosła o wznowienie postępowania, nie miała i nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 1 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. W kwestii posiadania przez firmę Firma B przymiotu strony, w istocie, tak jak to wskazał organ odwoławczy, w postępowaniu przed organem I instancji spółka ta miała przymiot strony, z tym, że korespondencję wadliwie doręczano spółce na inny adres, niż wynikał z właściwego rejestru. Z kolei rozpoznając wniosek spółki Firma B o wznowienie, organ I instancji odmówił wznowienia postępowania z tego powodu, że w jego ocenie z uwagi na brak oddziaływania inwestycji na nieruchomość spółki, nie jest ona stroną postępowania. W rezultacie organ I instancji ocenił przymiot strony odmiennie niż w postępowaniu, którego dotyczy wznowienie i wydał postanowienie o odmowie wznowienia. Wobec tego organ odwoławczy nie mógł, wbrew twierdzeniom skarżącego, rozstrzygnąć tej kwestii w II instancji. Skoro bowiem spółka Firma B raz jest, a raz nie jest stroną w ocenie Prezydenta Miasta K., zatem istnieją wątpliwości i bezdyskusyjnie nie da się ocenić tego zagadnienia bez badania meritum sprawy. To zaś powoduje, zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury, że badanie to powinno nastąpić na etapie po wznowieniu postępowania. Tytułem przykładu można wskazać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2018 r. II OSK 872/16, LEX nr 2447078: "1. W przypadku powołania przez wnoszącego podanie o wznowienie jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dochodzi do swoistej kolizji, bowiem z jednej strony podanie powinno pochodzić od podmiotu legitymującego się przymiotem strony po to żeby wznowić postępowanie i przejść do badania powołanej podstawy wznowienia (art. 149 § 2 k.p.a.), z drugiej właśnie to zagadnienie - bycie stroną - powinno być jako podstawa wznowienia badane w drugim etapie po wznowieniu. 2. Zasługuje na akceptację pogląd, który nie wyklucza w takiej sytuacji odmowy wznowienia, z tym że ogranicza ją wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, wymagających np. analizy projektu budowlanego pod kątem oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomość wnioskodawcy, ten pogląd opowiada się za wznowieniem i przeprowadzeniem tego badania dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego przeznaczonym właśnie dla badania przyczyny wznowienia, jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a. 3. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Jeżeli natomiast zbadanie posiadania statusu strony następowałoby przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, to wnioskodawca mógłby bronić swoich interesów dopiero przed organem drugiej instancji przez wniesienie zażalenia". Podobnie wskazał NSA w wyroku z dnia 18 września 2019 r. II OSK 1833/19, LEX nr 2740306: "Odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej". Trzeba w kontekście tego wyroku wskazać, że organ I instancji badał ewidentnie interes prawny spółki [...] do brania udziału w postępowaniu. Wobec tego "Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki, może nastąpić wyłącznie w toku postępowania" (wyrok NSA z dnia 13 września 2019 r. II OSK 2559/17, LEX nr 2739820). W konsekwencji, odmowa wznowienia postępowania nie była prawidłowa, wobec tego nie zostały naruszone wskazywane przepisy procesowe. Co się tyczy regulacji dotyczącej wyłączenia pracownika, nie ulega wątpliwości, że postanowienie o odmowie wznowienia podpisał ten sam pracownik, który wydał decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym. Odpowiadając zatem na zarzut skargi, iż literalnie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy decyzja jest zaskarżona środkiem odwoławczym, trzeba zauważyć, że utrwalona wykładnia funkcjonalna tego przepisu odbiega nieco od jego literalnego brzmienia, co jest związane z ochroną stron postępowania. Podkreślił ten aspekt NSA w wyroku z dnia 28 maja 2020 r. II OSK 857/20, LEX nr 3040921: "Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia stronie obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy, należy przyjąć, że określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybach nadzwyczajnych, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, który wcześniej brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym". Podobnie WSA w Rzeszowie wskazał, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez tą samą osobę, która wydała kwestionowaną w trybie nadzwyczajnym decyzję ostateczną działającą z upoważnienia organu, nie jest prawidłowe z uwagi na standardy zachowania bezstronności wyznaczone przepisami k.p.a. o wyłączeniu pracownika, art. 24 do art. 27 k.p.a. Pracownik organu administracji publicznej podlega z mocy prawa - art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r. II SA/Rz 1111/19, LEX nr 2976996). Globalnie rzecz ujmuje wyrok WSA w Łodzi (z dnia 22 stycznia 2020 r. II SA/Łd 648/19, LEX nr 2780666), stwierdzając, że "Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym ta decyzja ma być weryfikowana, a co warto podkreślenia - dotyczy to także czynności związanych z badaniem i rozstrzyganiem o dopuszczalności uruchomienia postępowania nadzwyczajnego - wznowienia postępowania czy też wszczęcia postępowania nieważnościowego". Przy takiej wykładni, którą Sąd orzekający w pełni akceptuje, stanowisko organu odwoławczego uchylające kwestionowane postanowienie także z uwagi na zachodzącą podstawę do wyłączenia pracownika, jest bezsprzecznie prawidłowe. Trzeba bowiem pamiętać, że wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie, co do jego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 stycznia 2020 r. II SA/Łd 862/19, LEX nr 2781921 ). Z tych względów skarga na zas. art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.