II SA/Kr 54/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Wojewody [...] z 25 listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania skargę oddala. Prezydent Miasta K. decyzją z 6 marca 2018 r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem usytuowanym poniżej terenu na działce nr [...] obr[...] [...], wraz z drogą wewnętrzną dojazdową, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr [...] przy ul. [...] w K.. Decyzja ta stała się ostateczna 27 marca 2018 r. W dniu 1 marca 2019 r. W. P. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją z uwagi na pominięcie go jako strony postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) Prezydent Miasta K. postanowieniem z 17 maja 2019 r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania z uwagi na niedochowanie terminu do złożenia wniosku (art. 148 k.p.a.). Organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na oświadczeniach: kierownika budowy, który jako datę zawieszenia tablicy informacyjnej wskazał 20 października 2018 r., geodety dokonującego tyczenia budynku w dniu 24 stycznia 2019 r. oraz wykonawcy prac ziemnych wykonującemu prace ziemne w dniu 28 stycznia 2019 r. Ponadto jak wynikało z oświadczenia inwestora w dniu 22 stycznia 2019 r. nastąpiło zawieszenie licznika, co było poprzedzone wykonaniem przyłącza. W ocenie organu I instancji wszystkie czynności prowadzone na terenie budowy były widoczne dla osób nie przebywających na terenie budowy. Pozwala to uznać, że wnioskodawca, który na sąsiedniej działce prowadzi działalność gospodarczą, podanie o wznowienie postępowania wniósł z uchybieniem terminu jednego miesiąca. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez W. P., Wojewoda postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096, ze zmianami) zwanej dalej k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2019 poz. 1186 ze zmianami). Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie uzupełniające, w wyniku którego ustalono, że dokonana przez organ I instancji ocena uchybienia terminu jest błędna. W trakcie postępowania odwoławczego pełnomocnik inwestora przedłożył dziennik budowy, umowy z T. D. SA o przyłączenie do sieci dystrybucyjnej placu budowy, protokół z przekazania terenu budowy, oświadczenia z 8 kwietnia 2019 r. i z 5 lipca 2019 r. kierownika budowy, oświadczenie z 10 kwietnia 2019 r. geodety dotyczące daty pierwszego i drugiego tyczenia, oświadczenie z 9 kwietnia 2019 r. wykonawcy o rozpoczęciu robót ziemnych w dniu 28 stycznia 2019 r. Przy piśmie z 29 lipca 2019 r. skarżący przedłożył 8 oświadczeń osób, którzy jako adres zamieszkania wskazali ul. [...], z których wynika, że tablica informująca o rozpoczęciu budowy została zawieszona na początku lutego 2019 r. i z całą pewnością nie wisiała wcześniej. W dniu 16 października 2019 r do organu odwoławczego zgłosił się wykonawca robót budowlanych, który oświadczył, że od 28 stycznia 2019 r. nastąpiło rozpoczęcie prac ziemnych polegających na wykonaniu tymczasowej drogi dojazdowej na działce nr [...], co trwało do 1 lutego 2019 r. Na wstępie należy wyjaśnić, że jak wynika z art. 148 § 2 k.p.a. termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji tj. uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono. Zakres tej informacji obejmuje takie jej dane, które pozwolą na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest istotne w tym przypadku, czy strona dowiedziała się o pełnej treści decyzji. W ocenie organu odwoławczego niezbędny zakres danych pozwalający na wniesienie podania o wznowienie znajduje się na tablicy informacyjnej znajdującej się na terenie budowy. Dlatego też istotna stała się data zawieszenia tej tablicy na terenie budowy. Wobec rozbieżności w oświadczeniach osób, które mogły widzieć tablicę informacyjną i mieć informację o wydanej decyzji jak i brakiem możliwości oceny prawdziwości tych oświadczeń przez organ administracji, oparto się o jedyny niekwestionowany dowód, jakim jest dziennik budowy. Jak wynika z tego dokumentu, będącego dokumentem urzędowym (art. 45 Pb), roboty przygotowawcze rozpoczęto w dniu 12 lutego 2019 r. Z dalszych zapisów wynika, że w tym dniu zostały rozpoczęte odkrywki pod nadzorem archeologicznym, a w dniu 19 lutego 2019 r. rozpoczęte zostały roboty ziemne. Wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisami § 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2018 poz. 963), dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy, rozbiórki lub montażu. Dziennik budowy prowadzi się w taki sposób, aby z dokonywanych w nim wpisów wynikała kolejność zdarzeń i okoliczności, o których mowa wyżej. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do oceny w niniejszym postępowaniu czy zapisy odpowiadają prawdzie. Uznano, że ponieważ jest to niezakwestionowany dokument, znajdujące się w nim zapisy są prawidłowe i odpowiadają rzeczywistemu przebiegowi robót budowlanych. W przekazanych dokumentach i stanowiskach brak jest stwierdzenia osób, które są uprawnione do dokonywania wpisów w dzienniku budowy, że zawarte w nim informacje nie są prawdziwe. Przedstawione przez inwestora oświadczenia zostały sporządzone już w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji w sprawie wznowienia i nie znalazły odzwierciedlenia w dzienniku budowy. W ocenie organu odwoławczego uprawnione jest twierdzenie, że sporządzone zostały na potrzeby postępowania administracyjnego. Wskazywana przez inwestora i w oświadczeniu kierownika budowy z 8 kwietnia 2019 r. okoliczność ponownego powieszenia tablicy informacyjnej również nie znajduje potwierdzenia w dzienniku budowy, który został wydany w dniu 18 kwietnia 2018 r. i informacja o tym zdarzeniu winna być w nim umieszczona. Również informacja o prowadzeniu prac przygotowawczy w styczniu 2019 r. tj. w dacie innej aniżeli wynika to z dziennika budowy, winna być w nim zapisana. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia: "W razie konieczności wprowadzenia poprawek do dokonanych już wpisów, należy niewłaściwy tekst skreślić w sposób umożliwiający jego odczytanie i wprowadzić właściwą treść, z uzasadnieniem wprowadzonej zmiany. Skreślenia i poprawki są dokonywane w formie wpisu do dziennika budowy". Jak wynika z przekazanego przez pełnomocnik inwestora potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii tego dokumentu, wpisy takie nie zostały wprowadzone. W związku z powyższym, w oparciu o przekazane dokumenty, uznano, że tablica informacyjna została zawieszona w dniu 12 lutego 2019 r. tj. w dacie rozpoczęcia prac przygotowawczych. Wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w dniu 1 marca 2019 r. (data na pieczęci dziennej operatora pocztowego). Uznać więc należy, że wnioskodawca dochował terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Na zakończenie odniesiono się do wskazywanej przez inwestora okoliczności wcześniejszego, niż wynika to z dziennika budowy, rozpoczęcia robót budowlanych tj. tyczenia budynku, prowadzenia robót ziemnych związanych z utwardzeniem drogi dojazdowej, porządkowaniem terenu oraz związanej z tym możliwości wcześniejszego uzyskania przez wnioskodawcę informacji o budowie inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z 6 marca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego wskazywane działania na terenie inwestycji, pomimo iż nieruchomość wnioskodawcy bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, przy braku tablicy informacyjnej, świadczą o realizacji inwestycji w oparciu o pozwolenie na budowę konkretnego obiektu budowlanego. Zarówno utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej, które jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 5 Pb), jak i prowadzenie na działce prac porządkowych, nie dają podstaw do oceny, że na tym terenie będzie prowadzona budowa obiektu budowlanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a prace te są pracami przygotowawczymi. Również bytność na terenie działki osoby, która wykonuje pomiary, nie świadczy, że jest to geodeta, który dokonuje tyczenia budynku objętego pozwoleniem na budowę. Zauważyć również należy, że zdarzenie takie mogło ujść uwadze sąsiada. Czynności, które być może były wykonywane na terenie działek nr [...], [...] przed umieszczeniem tablicy informacyjnej, nie mogą stanowić podstawy do uznania, że wnioskodawca wcześniej dowiedział się o decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Organ I instancji powinien albo doprowadzić do wyjaśnienia sprzecznych twierdzeń stron postępowania, celem ustalenia dochowania bądź niedochowania terminu albo w braku takiej możliwości uznać termin za dochowany w związku z zakresem dotychczas zgromadzonego materiału i przystąpić do badania dalszych przesłanek wznowienia celem wydania orzeczenia w tej sprawie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. Z., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: < art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096) Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie, w jakim organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie w sprawie oparł się jedynie o przedłożoną do akt sprawy treść dziennika budowy, nie uwzględniając przy tym przedłożonych do akt sprawy innych dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą oraz przedłożonych m.in. wyjaśnień wykonawcy robót budowlanych oraz kierownika budowy; < art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie, w jakim organ uznał, iż wnioskodawca dochował w niniejszym przypadku terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., do wniesienia podania o wznowienie postępowania; < art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zakresie w jakim organ uznał, iż udokumentowane okoliczności wskazywane przez stronę skarżącą nie mogą stanowić podstawy do uznania, że wnioskodawca wcześniej dowiedział się o decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania; < art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, czym także naruszono art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zakresie, w jakim nie utrzymano w mocy w/w postanowienia organu I instancji. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Wojewody z dnia 25 listopada 2019 r., znak: [...], a w przypadku uznania, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie postanowienia ze wskazaniem rozstrzygnięcia, chyba że Sąd pozostawi rozstrzygnięcie uznaniu organu. Wniesiono również o zasądzenie od Wojewody na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wnioskodawca jest architektem i prowadzi w budynku przy ul. [...] w K. (na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji) działalność w zakresie architektury. Uwzględniając wyuczony i praktykowany przez wnioskodawcę zawód architekta, nie sposób uznać, iż wywieszenie tablicy informacyjnej na gruncie strony skarżącej i podjęcie przez stronę skarżącą w/w działań nie stanowiło dla wnioskodawcy informacji, iż strona skarżąca z pewnością uzyskała stosową decyzję o pozwoleniu na budowę. Zresztą widząc taką tablicę z łatwością wnioskodawca mógł uzyskać informację co do daty i numery wydanej na rzecz strony skarżącej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono, że w budynku przy ul. [...] położonym na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, w którym wnioskodawca prowadzi własną działalność gospodarczą, zlokalizowane są okna skierowane także na nieruchomość strony skarżącej objętej w/w decyzją o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Istota sporu dotyczy zebrania i oceny materiału dowodowego, na podstawie którego ustalono datę dowiedzenia się przez wnioskującego o wznowienie W. P. o decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 6 marca 2018 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Okoliczność ta jest na obecnym etapie oceny wniosku o wznowienie postępowania kluczowa, bowiem zgodnie z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. termin jednego miesiąca do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniosek o wznowienie został złożony w dniu 1 marca 2019 r., zatem ustalenie, że wnioskodawca o decyzji dowiedział się 1 lutego 2019 r. lub później prowadziłoby do uznania, że wniosek został złożony w terminie, natomiast ustalenie, że wnioskodawca o decyzji dowiedział się przed 1 lutego 2019 r. skutkowałoby odmową wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy organ I i II instancji oceniły tę okoliczność odmiennie. Sądowa kontrola wykazała, że dokonana w zaskarżonym postanowieniu ocena zebranego i uzupełnionego w trybie art. 136 k.p.a. materiału dowodowego jest pełniejsza i trafniejsza i niż ocena dokonana przez Prezydenta Miasta K. w postanowieniu z dnia 17 maja 2019 r. Wnioskodawca twierdzi, że o decyzji dowiedział się w dniu 7 lutego 2019 r., kiedy to na terenie zamierzenia inwestycyjnego zobaczył tablicę informacyjną budowy (pismo 36 akt administracyjnych I instancji). Organ I instancji nie dał mu jednak wiary, opierając się przy tym na oświadczeniu kierownika budowy W. W. (k. 72) oraz inwestora (k. 77), iż tablica informacyjna budowy została umieszczona w widocznym miejscu na placu budowy już 20 października 2018 r. Wojewoda powyższe oświadczenia skonfrontował z wpisami do dziennika budowy. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania tych robót. W myśl art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Natomiast § 2 art. 76 stanowi: "Przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4". Do dziennika budowy znajduje zastosowanie art. 76 § 2 k.p.a., gdyż kierownik budowy nie jest organem państwowym, ale podmiotem, któremu na mocy art. 45 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powierzono odpowiedzialność za prowadzenie dziennika budowy. W świetle powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego, iż "organ wydając kwestionowane rozstrzygnięcie w sprawie oparł się jedynie o przedłożoną do akt sprawy treść dziennika budowy, nie uwzględniając przy tym przedłożonych do akt sprawy innych dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą oraz przedłożonych m.in. wyjaśnień wykonawcy robót budowlanych oraz kierownika budowy". W niniejszej sprawie strony o spornych interesach tj. wnioskodawca i inwestor złożyły odmienne oświadczenia w zakresie istotnych okoliczności stanu faktycznego. Skonfrontowanie tych oświadczeń z wpisami do dziennika budowy należy ocenić jako prawidłowe. Przy czym inwestor do swojego oświadczenia dołączył również oświadczenia innych podmiotów (m. in. kierownika budowy), a wnioskodawca w postępowaniu zażaleniowym dołączył oświadczenia ośmiu osób mieszkających w okolicy, że tablica informacyjna została zawieszona na początku lutego 2019 r. i z całą pewnością nie wisiała wcześniej tj. od października 2018 r. W dzienniku budowy brak jest wpisu dotyczącego zawieszenia tablicy informacyjnej. Dokonując interpretacji zapisów Wojewoda słusznie przyjął, że tablica informacyjna została zawieszona w dniu 12 lutego 2019 r. tj. w dacie rozpoczęcia prac przygotowawczych - odkrywki pod nadzorem archeologicznym (k. 51 i 42 akt administracyjnych II instancji). Organ odwoławczy również słusznie zauważył, że czynności, które być może były wykonywane na terenie działek nr [...], [...] przed umieszczeniem tablicy informacyjnej (tyczenie budynku, prowadzenie robót ziemnych związanych z utwardzeniem drogi dojazdowej, porządkowanie terenu, podłączenie prądu) nie mogą stanowić podstawy do uznania, że wnioskodawca wcześniej dowiedział się o decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Czynności takie mogły dotyczyć różnego rodzaju inwestycji, które niekoniecznie musiały wymagać pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi należy też wyjaśnić, że zawód W. P. czy też rodzaj prowadzonej przez niego działalności nie mają wpływu na ocenę zebranego materiału dowodowego. Reasumując powyższe rozważania należy dojść do wniosku, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały niezbędny materiał dowodowy, w szczególności skonfrontował sprzeczne oświadczenia stron z wpisami do dziennika budowy, przez co wypełnił obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zarzuty skargi – zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia przepisów prawa materialnego – okazały się nieuzasadnione, a skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.