II SA/Kr 541/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi K. M. i L. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala Starosta N. decyzją z dnia 2 października 2012 r. znak [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia K.K. i W.M. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce ewid. Nr [...] położonej w miejscowości L. wraz z infrastrukturą techniczną. W uzasadnieniu organ wskazał, że działka nr [...] położona jest w terenie objętym ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w L. z dnia 1 marca 2005 r., o symbolu "4.RM.4" tj. teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. Kompletny projekt budowlany spełnia wymogi określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów. Od decyzji odwołał się K.M. , wnosząc o odmowę wydania pozwolenia na budowę. Wskazał, że jest właścicielem dwóch działek, będących obecnie terenem planowanej inwestycji. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu procedury odwoławczej decyzją z dnia 19 lutego 2013 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że sprawa wymaga ponownego ustalenia kręgu stron niniejszego postępowania. Z materiału dowodowego wynika, że Starosta [...] , decyzją z dnia 2 października 2012 r. udzielił pozwolenia na budowę wyżej wymienionej inwestycji, na działkach utworzonych w wyniku scalenia, zatwierdzonego w decyzji Wójta Gminy N. z dnia 14 września 2006 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium w N. z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie scalenia gruntów we wsi L. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 uchylił zaskarżoną decyzję SKO w N. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz określił, że decyzja SKO nie może być wykonywana. Wyrok WSA w Krakowie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i do dnia orzekania przez organ skarga kasacyjna nie została rozpatrzona. Z materiału dowodowego wynika, że organ I instancji nie uwzględnił wyroku WSA w Krakowie. Istotą tego postępowania i zarazem zarzutem skarżącego jest lokalizacja projektowanej inwestycji na działkach utworzonych na podstawie scalenia gruntów wsi L. Zdaniem organu odwoławczego, w obecnym stanie prawnym, w związku ze wstrzymaniem przez WSA w Krakowie wykonania decyzji SKO z dnia 21 maja 2008 r. procedowanie postępowania w przedmiotowej sprawie, do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, winno odbywać się przy udziale kręgu stron postępowania poszerzonego o właścicieli działek przed scaleniem, jako pełnoprawnych stron tego postępowania. Zauważyć również należy, że w aktach sprawy znajdują się trzy zwrotne potwierdzenia odbioru, na których widnieje adnotacja, że "adresat zmarł". Wobec powyższego, organ I instancji winien ustalić spadkobierców osób zmarłych. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania, celem zachowania wymogów określonych w art. 7 K.p.a. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli K.M. i L.W. , domagając się jej zmiany i umorzenia postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów w L. oraz wstrzymał jej wykonanie. Fakt ten powoduje, iż Starosta N. nie ma prawa wydać żadnej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Zaś organ odwoławczy powinien łącznie z uchyleniem decyzji umorzyć postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia 19 lutego 2013 r. uchylająca decyzję Starosty [...] z dnia 2 października 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji stwierdził, że w związku ze wstrzymaniem przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r., o sygn. akt II SA/Kr 842/09 wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, procedowanie w niniejszej sprawie winno się odbywać przy udziale kręgu stron postępowania poszerzonego o właścicieli działek przed scaleniem jako pełnoprawnych stron postępowania. Przede wszystkim stwierdzić należy, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 K.p.a.). Decydującym więc kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć przy tym charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy też samej woli prowadzenia określonego postępowania. Odróżnić też należy interes prawny od faktycznego, który występuje wówczas gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę strony postępowania należy ustalać uwzględniając treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) będącego przepisem szczególnym w stosunku do wyżej wymienionego art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ I instancji wydając decyzję nie rozstrzygnął tej kwestii i nie ustalił kręgu stron niniejszego postępowania. Wskazać bowiem należy, że organ ten w decyzji z dnia 2 października 2012 r. wymienił strony postępowania oraz osoby zainteresowane niebędące stronami. Jednak do jednej i do drugiej grupy wysyła swoją decyzję z pouczeniem o możliwości i sposobie odwołania się od niej. Organ nie wyjaśnił też co rozumie pod nazwą osób zainteresowanych niebędących jednocześnie stronami postępowania i dlaczego z jednej strony doręcza im decyzje, a z drugiej nie traktuje jako stron postępowania. Biorąc pod uwagę treść wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie należy przyznać rację organowi odwoławczemu, który stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie powinno toczyć się przy udziale stron łącznie z właścicielami działek przed scaleniem gruntu. Odnosząc się do argumentu strony skarżącej, która domagała się umorzenia postępowania przez organ II instancji podnieść należy, że na etapie postępowania odwoławczego brak było przesłanki, która przemawiałaby za koniecznością umorzenia niniejszego postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zatem bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem w niniejszej sprawie do takiej sytuacji nie doszło. Nadal istnieją zarówno podmioty jak i przedmiot postępowania, dlatego też organ odwoławczy nie mógł podjąć decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Należy bowiem stwierdzić, iż wyrok tut. sadu w sprawie II SA/Kr 842/09 uchylający decyzję scaleniową i stwierdzający, iż decyzja ta nie może być wykonywana tak na dzień orzekania przez organ II instancji jak i na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie nie jest wyrokiem prawomocnym (w związku ze złożeniem skargi kasacyjnej). W tej sytuacji, po wpłynięciu wniosku o pozwolenie na budowę organ powinien zawiesić postępowania czasu uregulowania stanu prawnego przedmiotowych działek. Orzekając w sprawie organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów w tym zakresie co słusznie zauważa organ II instancji. Brak jednak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ II instancji a to w związku z koniecznością ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Zawieszenie postępowania i orzekanie merytoryczne przez organ II instancji (po uprawomocnieniu się wyroku w sprawie ze skargi na decyzje scaleniową) mogło by prowadzić w konsekwencji do naruszenia zasady dwuinstancyjności (brak orzekania przez organy obu instancji w stosunku do wszystkich osób będących stronami postępowania). Słusznie zatem wykazując przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.