II SA/Kr 542/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 29 stycznia 2014 r. znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B.A. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 maja 2013 r. nr [....] po rozpoznaniu wniosku AP. Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "rozbudowa, nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] oraz wjazdem z działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K ". Od decyzji tej odwołali się J.D. i M.D. , a także B.A. oraz L.S. i J.S. J.D. i M.M. podnieśli, że ustalone w decyzji parametry urbanistyczne pozwalają na realizację obiektu stanowiącego dysonans architektoniczny, a zamierzenie jest próbą wybudowania budynku wielorodzinnego "pośrodku osiedla domków jednorodzinnych". Ponadto przedmiotowa działka usytuowana jest na wzniesieniu, a zatem większość sąsiednich działek i domów jest położona jest zdecydowanie niżej. B.A. zarzuciła nieprecyzyjne określenie nazwy inwestycji oraz wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego "w szerszym zakresie niż to wynika z przepisów prawa", co skutkuje tym, iż przyjęte rozwiązanie oparte jest na błędnych założeniach. Odwołująca podniosła także, iż w wynikach analizy organ I instancji wykazał, iż obszar analizowany został wyznaczony w odległości siedmiokrotnej zamiast trzykrotnej szerokości frontu działki, co nie znajduje potwierdzenia w załączniku graficznym. Działki nr [....] i [....] i [....] i [....] w ocenie odwołującej nie są działkami sąsiednimi w rozumieniu ustawy. B.A. zakwestionowała również brak uzasadnienia zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia przy ustalaniu dopuszczalnej powierzchni zabudowy oraz sposób ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej. Przy ustalaniu tego wskaźnika przyjęto wskaźniki budynków, które nie powinny być uwzględnione w analizie tj. działki nr [....] , przy ul. [....] oraz działki [....] i [....] przy ul. [....] , które nie są działkami podobnymi w rozumieniu ustawy. L.S. i J.S. również zakwestionowali przyjęcie bez uzasadnienia do analizy kilkakrotnie większego obszaru niż wskazany w rozporządzeniu organ I instancji "nie wskazał dla niej uzasadnienia". Ponadto podnieśli, iż planowany budynek nie zachowuje charakteru budynku jednorodzinnego, a wśród budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej nie ma ani jednego budynku o takich gabarytach i kubaturze. Ponadto wskazano, że planowana inwestycja nie zachowuje charakteru budynku charakteru budynku jednorodzinnego, o czym świadczą planowane gabaryty: długość - 25,3 m, wysokość - 11,5 m, kubatura około 1000 m3. Odwołujący nie zgadają się z twierdzeniem osoby sporządzającej analizę, że tendencja w obszarze analizowanym jest skierowana na budynki o kilkunastometrowej wysokości. Ponadto wskazują, że planowana inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. [....] , działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. nr 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1588) oraz 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na art. 61 ust. 1 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 7 marca 2013 r. sporządzonej przez mgr inż. E.S. wynika, iż powodem przyjęcia do analizy większego obszaru ( siedmiokrotna szerokość frontu działki) było m.in.: położenie terenu przedmiotowej inwestycji w obszarze słabo zainwestowanym, w którym część działek pozostaje niezabudowana, zabudowa tego obszaru znajduje się w fazie wymiany i kształtowania, uwzględnienie tendencji, iż nowo powstająca zabudowa winna nawiązywać do budynków współczesnych, a nie do zabudowy starej, która sukcesywnie ulega przebudowie i modernizacji, powiększenie obszaru analizowanego umożliwiło zbadanie tendencji rozwojowych zabudowy w obszarze o większym zasięgu, niż najbliższe sąsiedztwo, jednak ciągle w tym samym układzie urbanistycznym zabudowy, jaki prezentuje obiekt inwestycji. W ocenie Kolegium dokonanej na podstawie analizy zabudowy sąsiedztwa przedmiotowej inwestycji, podniesione wyżej powody uzasadniają przyjęcie większego obszaru analizowanego. Za takim wnioskiem przemawiają m.in. znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji (k. 291-318). W tak określonym obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. m.in. działki nr [....] i [....] etc....obręb [....] i działka [....] obręb [....] , znajdujące się w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 rozporządzenia. Uwzględnienie w obszarze analizowanym działki nr [....] usytuowanej przy ul. [....] jest prawidłowe, działka znajduje się w stosunkowo bliskiej odległości od planowanej inwestycji, a co szczególnie istotne, położna jest przy ul. [....] na wprost wylotu ul. [....] , na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Organ I instancji zatem słusznie zakwalifikował również te nieruchomości, jako spełniające wymogi, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium parametry urbanistyczne zostały określone w sposób zgodny z wymogami rozporządzenia wykonawczego. W rozpatrywanej sprawie Organ I instancji wyznaczył tzw. nieprzekraczalną linię zabudowy w rozumieniu Polskiej Normy PN-B-01027 na zasadzie §1-4 rozporządzenia w odległości 7 m od granicy z działką drogową ul. [....] ze względu na fakt, iż układ zabudowy w obszarze analizowanym "nie tworzy wyrazistej struktury". Jest to najbliższe dopuszczalne usytuowanie lica ściany budynku i ograniczenie to nie dotyczy takich części budynku jak okapy gzymsy i balkony. W ocenie Kolegium takie usytuowanie jest jak najbardziej zasadne ze względu na charakter zabudowy obszaru analizowanego w którym istnieją duże obszary niezabudowane, na pozostałą zaś część obszaru analizowanego składają się obszary ze starą "podmiejska" zabudową i obszary ze współczesną zabudową. Przechodząc do weryfikacji kolejnych wskaźników architektoniczne -urbanistycznych należy w pierwszej kolejności zauważyć, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalono w przedziale od 22% do 31%, tj. zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wskazać należy, iż w obszarze analizowanym znajdują się n działki [....] i [....] i [....] etc....o porównywalnym obszarze zabudowy z powierzchnią wnioskowaną dla przedmiotowego zamierzenia. Ustalenie tak przyjętego parametru pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Średni wskaźnik w obszarze analizowanym wyniósł 22%, zaś przyjęty wskaźnik maksymalny 31% jest dopuszczalny, mieści się bowiem we wskaźnikach obszaru analizowanego. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono w przedziale od 9 m do 11 m, tj. na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia - w nawiązaniu do średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Następnie analizujący dopuścił dwie możliwości usytuowania wnioskowanej zabudowy, a mianowicie jako budynku wolnostojącego z zachowaniem przepisów regulujących odległość owej zabudowy od granic z innymi nieruchomościami, jako nawiązanie do istniejącej sytuacji przestrzennej n na działkach nr [....] i [....] i [....] położonych w obszarze analizowanym. Analizujący dopuścił również usytuowane wnioskowanej zabudowy w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią nr [....] jako nawiązanie do istniejącej sytuacji przestrzennej na działkach nr [....] i [....] i [....] . Z powyższego wynika, że tak ustalony parametr nie narusza ładu przestrzennego oraz jest zgodny z przepisami. Kolegium stwierdziło, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2010 r., II SA/Kr 1290/10, Lex nr 753488 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1306/11). Sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej, w ocenie Kolegium Odwoławczego zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednocześnie podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie niektórych parametrów nowej zabudowy na zasadzie dopuszczonych rozporządzeniem odstępstw od zasad stosowanych w pierwszej kolejności należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że ustawodawca powierzył sporządzenie analizy i projektu decyzji osobie wpisanej na listę architektów lub urbanistów tj. osobie legitymującej się odpowiednimi kwalifikacjami zawodowymi. Zaskarżona decyzja zawiera ponadto prawidłowo sporządzone załączniki, zarówno obejmujące część tekstowa wyników analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz załącznik graficzny zawierający prawidłowo wyznaczony obszar analizowany. Wszystkie załączniki graficzne do decyzji jak i do analizy architektoniczno - urbanistycznej sporządzono na odpowiednich mapach we właściwej skali. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy stanowią jej integralną część, a w związku z tym parametry urbanistyczne oraz inne warunki zabudowy mogą być określane w załącznikach. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu J.D. i M.M. zarzutu (do innych zarzutów Kolegium odniosło się w treści decyzji), iż zamierzenie inwestycyjne polega na wybudowaniu budynku wielorodzinnego, Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj inwestycji, jej parametry techniczne oraz warunki jakim powinna odpowiadać. Na jej podstawie wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę, która dopiero stanowi o możliwości rozpoczęcia robót budowlanych. Tak więc skoro przedmiotowa decyzja orzeka o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego niemożliwym jest wybudowanie na jej podstawie zgodnie z prawem budynku wielorodzinnego. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu L.S. i J.S. zarzutu, iż wśród budynków dostępnych z tej samej drogi publicznej nie ma ani jednego budynku o takich gabarytach i kubaturze jak planowana inwestycja, Kolegium wskazało, iż na działkach nr [....] i [....] zlokalizowanych w bezpośredniej bliskości znajduje się budynek o znacznie większej kubaturze niż planowana inwestycja. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie B.A. , zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 61 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "u.p.z.p."); b) § 5 ust. 1 i 2, § 3 pkt 2 oraz § 7 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego c) § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589). Decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, a to: a) art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego b) art. 40 k.p.a. c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. d) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. f) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. - całości, uchylenie decyzji pierwszej instancji z dnia 28 maja 2013 roku - w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest usprawiedliwiona. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, co następuje. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące niewłaściwego wyznaczenia obszaru analizowanego. Został on poszerzony w stosunku do minimalnego obszaru wymaganego przez rozporządzenie (trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50 m) do siedmiokrotnej szerokości frontu działki - z każdej jej strony. Tym samym granica obszaru analizowanego zawiera się w czternastokrotnej szerokości frontu działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. Jako powód takiego ustalenia podano, że teren przedmiotowej inwestycji położony jest w obszarze słabo zainwestowanym, w którym część działek pozostaje niezabudowana. Jednakże analiza mapy ewidencyjnej na której sporządzono załącznik do decyzji nie potwierdza tej okoliczności. Działkami niezabudowanymi, dostępnymi z ul. M.O. są jedynie działki [....] oraz [....] . Na pozostałych nieruchomościach znajdują się budynki, z tym, że w zasadniczej większości przypadków ich wielkość w stosunku do powierzchni działki jest nieduża. Kolejny powód podany w analizie i w slad za nią w decyzji to taki, że zabudowa tego obszaru znajduje się w fazie wymiany i kształtowania a zatem konieczne jest uwzględnienie tendencji, iż nowo powstająca zabudowa winna nawiązywać do budynków współczesnych, a nie do zabudowy starej, która sukcesywnie ulega przebudowie i modernizacji, a powiększenie obszaru analizowanego umożliwiło zbadanie tendencji rozwojowych zabudowy w obszarze o większym zasięgu, niż najbliższe sąsiedztwo, jednak ciągle w tym samym układzie urbanistycznym zabudowy, jaki prezentuje obiekt inwestycji. Także i z tym argumentem nie sposób się zgodzić, gdyż pozostaje on w oczywistej sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego wynika wprost, że w obszarze analizowanym poszukuje się obiektów, w stosunku do których planowana zabudowa będzie kontynuacją czyli nawiązaniem do zabudowy istniejącej. Nie jest zatem dopuszczalne nawiązywanie do zabudowy, która ewentualnie będzie w obszarze występować w przyszłości, ani też do "tendencji rozwojowych" gdyż z natury rzeczy są to okoliczności faktyczne nieweryfikowalne i nie poddające się ocenie z punktu widzenia legalności. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego jest i ta przesłanka, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1, podobna zabudowa ma znajdować się na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej. Tym samym poszukiwanie nieruchomości do których gabarytów można nawiązać ale dostępnych z zupełnie innych dróg publicznych nie jest zgodne z wyżej przywołanym przepisem. Zatem wbrew stanowisku organu, przesłanki tak znacznego poszerzenia obszaru analizowanego nie znajdują uzasadnienia. Organ powołuje się na znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Jednak to nie zdjęcia, a przewidziane rozporządzeniem wyliczenia parametrów zabudowy stanowią o dopuszczalności – lub nie – wnioskowanej inwestycji. W tym miejscu wskazać należy, że załączniki graficzne do decyzji organu I Instancji tj. załącznik nr 2 i nr 4, są kserokopiami kserokopii mapy ewidencyjnej potwierdzonej przez inspektor E.S. "za zgodność w zakresie symboli, znaków treści oraz skali z odbitką mapy ewidencyjnej znak [....] pozyskaną z zasobu Wydziału Geodezji UMK 12 kwietnia 2013r." Na mapie tej naniesione zostały między innymi "budynki istniejące w terenie, nie naniesione na mapę" (działka nr [....] ). Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, załączniki graficzne winny być sporządzone na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:500 lub 1:1000. Tym samym, załączniki nie spełniają wymogów ustawy, gdyż nie są sporządzone ani na kopii mapy ale na kserokopii kopii; ani nie jest to mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, gdyż jest uzupełniana przez organ administracyjny I Instancji o budynki których na mapie przyjętej do zasobu nie ma; a nadto na kserokopii tej nie jest widoczna skala mapy. Dodać należy, że uzupełnienia mapy o budynki których na oryginale mapy nie ma, mają wpływ na obliczenia średnich parametrów w obszarze analizowanym, gdyż działki te były brane pod uwagę w sporządzanej analizie architektoniczno - urbanistycznej. Nie jest też jasne, czy budynków tych na mapie nie ma z powodu jakiegoś rodzaju zaniechania czy to organów czy to właścicieli nieruchomości; czy też może np. są samowolą budowlaną i dlatego nie są ujawnione w dokumencie urzędowym jakim jest mapa przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie sporządzić załączniki graficzne do decyzji na takich mapach, jakich wymaga przywołany wyżej przepis art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadny jest także zarzut skargi dotyczący niewłaściwie ustalonego parametru wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Przypomnieć należy, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik ustalono na 22% natomiast w decyzji ustalono go na poziomie 31%. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z analizy będącej podstawą wydanej decyzji natomiast wynika, że jej autorka kierowała się tym, że terenie analizowanym istnieją działki o porównywalnej "powierzchni zabudowy", a nie "wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu". I tak autorka analizy wskazała na następujące działki jako takie, na których "występują budynki o porównywalnej powierzchni zabudowy": działka nr [....] o pow. zabudowy 223 mkw, działka nr [....] – 225 mkw, działka nr [....] mkw, działka nr [....] m kw. Jednak z analizy wynika także (dane te umieszczone są w różnych miejscach i wymagały porównania), że działka nr [....] ma intensywność zabudowy rzędu 25%, nr [....] -12%, działka nr [....] –23% oraz 28%- przy czym działki te dostępne są z ul. [....] a nie z ul. [....] , podobnie działka nr [....] ma wskaźnik 23% i również dostępna jest z ul. [....] . Wskazać należy, że to nie powierzchnia zabudowy w liczbach bezwzględnych (metrach kwadratowych) jest wymierna dla ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, ale wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Sąd wziął również pod uwagę i tę okoliczność, gdzie w obszarze analizowanym znajdują się działki o wskaźniku intensywności zabudowy powyżej 30%, i stwierdził, że żadna z nich nie jest dostępna z ul. [....] . I tak działka nr [....] [....] o intensywności 31% dostępna jest z ul. [....] , działka nr [....] o wskaźniku 37% usytuowana jest na rogu ul. [....] i ul. [....] ; działka nr [....] o wskaźniku 37%,działka nr [....] o wskaźniku 42%, działka nr [....] o wskaźniku 32% dostępne są z ul. [....] . Tym samym nie są to nawet działki dostępne z tej samej drogi publicznej, bo wówczas można byłoby zaakceptować odstępstwo od średniej z powodu np. potrzeby zachowania ładu urbanistycznego w ramach jednej ulicy, czy też innej uzasadnionej przyczyny podanej przez autora analizy. Analiza natomiast wskaźników powierzchni zabudowy działek dostępnych z ul. [....] (z obu stron ulicy) wykazuje następujące wskaźniki intensywności zabudowy: działka nr [....] (wylot [....] ) -16%, działka nr [....] , [....] – 15%, działka nr [....] – 22%, działka nr [....] – 9%,działka nr [....] , 40 – 63 %, działka nr [....] - 13%, działka nr [....] - 14%, działka nr [....] – 22%,działka nr [....] ,– 7%,działka nr [....] – 10%,działka nr [....] – 21%,działka nr [....] – 12%, działka nr [....] – 20%,działka nr [....] – 29 %, działka nr [....] – 11%, działka nr [....] – 26%,działka nr [....] - 5%, działka nr [....] - 7%. Jedynym wyraźnie wyższym wskaźnikiem (63%) charakteryzuje się działka nr [....] na której narysowany został budynek istniejący w terenie a nie występujący na mapie, o czym wspominano już powyżej. Tym samym zdaniem Sądu, nawet znaczne poszerzenie obszaru analizowanego nie usprawiedliwiało dopuszczenia znacznego odstępstwa od średniej wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wskazać jednocześnie należy, że przepisy nie wymagają wyznaczania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, dlatego ten parametr nie może być przedmiotem kontroli sądowej. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie obowiązany – po wyznaczeniu prawidłowego obszaru analizowanego – obliczyć wskaźnik powierzchni nowej zabudowy z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niewłaściwego wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazać należy, że parametr ten został wyznaczony w następujący sposób: przy dachu połaciowym do gzymsu lub okapu od 7 – do 9 m a do kalenicy od 9 – 11 m; natomiast przy dachu płaskim do attyki od 6 – do 10 m, co jest równoznaczne z całkowitą wysokością budynku. Wskazano przy tym, że parametr ten ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 7 rozporządzenia zasadą jest, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy. (ust 4). Zdaniem Sądu oznacza to, że organ obowiązany jest kolejno badać parametr wysokości, tak jak wskazuje to budowa przepisu § 7 rozporządzenia, analizując najpierw możliwość wyznaczenia wysokości jako przedłużenia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, następnie w oparciu o średnią z obszaru, a na końcu dopiero ewentualnie dopuścić wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy. Tymczasem z analizy wynika, że wysokość budynków przy ul. [....] (sąsiednich) przedstawia się następująco: na działce nr [....] i [....] - 3,5- 4,5 m; na działce nr [....] i 26 – 6 m; na działce nr [....] – 7 m; na działce nr [....] i [....] – 9m; na działce nr [....] – 9,5 m. Średnia wysokość z obszaru nie została wyliczona, natomiast nawiązano do najwyższej zabudowy, dostępnej z innych dróg publicznych jako reprezentującej "tendencję rozwojową" co już powyżej poddane zostało krytyce. Sąd nie przesądza, że parametr wysokości zabudowy ustalony w decyzji jest nieprawidłowy, wskazuje natomiast na niedostatek uzasadnienia w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany rzetelnie uzasadnić przyjęty parametr wysokości nowej zabudowy. Na końcu wskazać należy, że skarżąca podniosła, że G.A. pozbawiony został prawa udziału w postępowaniu, gdyż mimo iż ustanowił pełnomocnika to nie doręczano pełnomocnikowi żadnej korespondencji. Zarzut ten potwierdził obecny na rozprawie G.A. . Wskazać należy, że zarzut ten sformułowany przez skarżącą nie dotyczy jej osobiście, niemniej skoro został potwierdzony przez uczestnika, to również i to uchybienie Sąd jest obowiązany wskazać. Organ będzie obowiązany ponownie rozpoznając sprawę uchybienie to naprawić i dokonywać doręczeń ustanowionemu pełnomocnikowi. Pełnomocnictwo znajduje się na k. 122 akt administracyjnych organu I Instancji. Zawiadomienie z dnia 12 marca 2013r. jak i decyzja organu I Instancji oraz decyzja organu II Instancji doręczane były bezpośrednio uczestnikowi z pominięciem pełnomocnika, co jest naruszeniem art. 40 § 2 Kpa. Wobec powyższego decyzja jako wadliwa została uchylona na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.