II SA/Kr 543/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia bądź zmiany decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich skargę oddala UZASADNIEN l E Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. nr 17, póz. 75 z póz. zm.) odmówił S. S. przyznania uprawnień kombatanckich, uznając że nie spełnia on warunków, o których mowa w ustawie. Pismem z dnia [...] r. S. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie powyższej decyzji, powołując się na przepis art. 154 kpa. W piśmie tym S. S. podał, że nie był w stanie odwołać się od decyzji z [...] r. ze względu na pobyt w szpitalu spowodowany ciężką chorobą. Słuszny interes strony wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy. Ustawa z 24 stycznia 1991 r. nie wprowadza ograniczeń w uznaniu działalności kombatanckiej z powodu wieku, w którym tę działalność prowadzono. Za kombatanta można uznać również osobę, która z racji wieku nie mogła uczestniczyć w walce lub działaniach zbrojnych, ale wykonywała czynności usługowe. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...]), wydaną na podstawie art. 154 § 1 kpa i art. 22 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 listopada 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r.. o odmowie przyznania S. S. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu podano, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji objętej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie nie było wadliwe, a ponadto stan prawny nie uległ zmianie. Wskazano również, że strona nie wykazała, by za uchyleniem decyzji przemawiał interes społeczny albo też jej słuszny interes. Przywołane przez stronę wyroki sądów administracyjnych nie są wiążące dla organu przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku. S. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa, zarzucając, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie rozpoznał istoty sprawy zainicjowanej jego wnioskiem z dnia [...] r. Podkreślił, że za przyznaniem mu uprawnień kombatanckich przemawia obszerny materiał dowodowy, w tym zeznania świadków niesłusznie podważane, oraz że ustawa nie wprowadza ograniczeń wiekowych dla uznania danej działalności za kombatancką, a za kombatanta można uznać również osobę, która nie brała udziału w działaniach zbrojnych, lecz wykonywała czynności usługowe. Opisał swoją działalność w okresie okupacji oraz fakt aresztowania go przez UB. Wskazał, że jego słusznym interesem jest poszanowanie pamięci przez przyznanie statusu kombatanta. Powołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego mające dowodzić zasadności prezentowanego przez siebie stanowiska. Decyzją z dnia [...] r. [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 21 ust. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, póz. 371), Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 154 kpa, ponieważ za słuszny interes strony nie można uznać jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego spawy, który już był przedmiotem rozpoznania. Dążenie do zmiany decyzji w oparciu o słuszny interes strony lub interes społeczny może być aktualne w przypadku zmiany okoliczności faktycznych lub zmiany obowiązującego prawa, które nastąpiły po wydaniu decyzji ostatecznej (wyrok NSA z 20.12.1991r, w sprawie II SA 893/91). Ponadto w uzasadnieniu powołano się na wyrok NSA z 17.05.2002 r w sprawie II SA/LU 164/01, w którym Sąd orzekł, że wykonywanie przez kilkunastoletnią osobę poleceń dowódców oddziałów partyzanckich oraz wykonywanie innych czynności za ich przyzwoleniem nie było pełnieniem służby w oddziale partyzanckim w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wskazał, że Instrukcja gen. Kazimierza Sosnkowskiego z 4 grudnia 1939r., w pkt 5a stanowiła, iż: członkiem ZWZ-AK może być każdy Polak (każda Polka) nieposzlakowanej czci, poczynając od lat 17-tu, który cele organizacji przyjmie za swoje, podda się bez zastrzeżeń jej regulaminowi oraz złoży przepisaną przysięgę (Armia Krajowa w dokumentach 1939-1945, t. l, Warszawa 1990, s. 12). Kierownik powołał się też na opinię Światowego Związku Żołnierzy Armii Krajowej, który zwrócił uwagę, iż konieczne jest odróżnienie współdziałania ludności z polską konspiracją niepodległościową od rzeczywistego uczestnictwa w organizacji konspiracyjnej. Na znacznych obszarach ziem polskich organizacja cieszyła się szerokim poparciem ludności i znaczna jej część świadczyła ZWZ-AK przysługi. Zjawisko to świadczące o patriotyzmie i poświęceniu obywateli RP nie było jednak tożsame z faktyczną służbą w szeregach ZWZ -AK. W tej sytuacji zaprzysięganie małoletnich jako żołnierzy AK nie było praktykowane. Dotyczyło to zwłaszcza terenów wiejskich i małych miejscowości. Uznano nadto, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do uznania, że S. S. nie wchodził w skład Armii Krajowej i nie pełnił służby w organizacji, lecz co najwyżej z nią współpracował. Skargę na powyższą decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. S. ponownie wskazując na okoliczności przemawiające jego zdaniem za przyznaniem mu uprawnień kombatanckich oraz zarzucając organowi administracji bezpodstawne podważenie wiarygodności zeznań świadków świadczących o jego działalności kombatanckiej. Skarżący powtórzył wszystkie zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i podniósł, że decyzja odmawiająca przyznania mu uprawnień kombatanckich jest dla niego krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 3 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270), w skrócie ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta polega na badaniu legalności zaskarżonego do sądu aktu, tj. jego zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania. Jak stanowi art. 134 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę S. S. sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga, że sprawa administracyjna zakończona zaskarżoną decyzja toczyła się w trybie art. 154 kpa, co determinowało zarówno treść rozstrzygnięcia przez organy administracyjne, jak i zakres kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Postępowanie prowadzone na podstawie powyższego przepisu stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 154 kpa odnosi się do weryfikacji decyzji prawidłowych. Przepis ten ma charakter procesowy i zawiera przesłanki, jakimi kieruje się organ prowadzący postępowanie zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej. Sąd administracyjny rozpoznając skargę na decyzję wydaną na podstawie art. 154 kpa ocenia zgodność postępowania organu z zasadami wynikającymi z tego przepisu ( por. wyrok NSA z 11.10. 2005 r, l OSK 815/2005, lex nr 217423). Przepis ten w § 1 ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Otóż musi to być decyzja, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, a po wtóre za jej wzruszeniem (tj. jak stanowi § 1 jej uchyleniem lub zmianą) musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony. Użycie w przepisie spójnika "lub" oznacza, że wystarczą racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony, albo oba te interesy będą zaspokojone zmianą lub uchyleniem decyzji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 1997 r. III SA 854/1996 (lex nr 30615) "postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem -w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji polegające na istnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony winno następować w odniesieniu do każdej sprawy indywidualnie, w odniesieniu do konkretnej sytuacji. Na wniosek skarżącego z dnia [...] r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 154 kpa, właściwym do wzruszenia decyzji ostatecznych, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Żądanie przeprowadzenia postępowania w powyższym trybie zostało wyraźnie sformułowane przez skarżącego we wniosku, ze wskazaniem podstawy prawnej. Bez wątpienia więc organ administracji- Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych winien był przeprowadzić postępowanie polegające na zbadaniu, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] r., określone w art. 154 § 1 kpa. Zarówno z treści wniosku wszczynającego postępowanie, jak i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, oraz zarzutów sformułowanych w skardze wynika, że skarżący kwestionuje ocenę stanu faktycznego wynikającego ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego dowodów. Skarżący zarzuca dokonanie tej oceny w sposób błędny, nie uwzględniający rzetelnej rekomendacji świadków i sprzeczny z treścią zeznań tychże świadków, w rezultacie prowadzący do wydania decyzji krzywdzącej i niezgodnej z panującą linią orzecznictwa sądów administracyjnych. Stwierdzić należy, że ocena dowodów przedstawionych przez skarżącego na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnień kombatanckich przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. od której skarżący nie wnosił odwołania i nie może podlegać ponownej ocenie na podstawie przepisów rozdziału 4 Działu II kpa, ponieważ - jak wyżej wskazano - postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie jest postępowaniem merytorycznym. Odnosząc się jednak do prezentowanego przez skarżącego w toku postępowania stanowiska oraz podnoszonych zarzutów organ w zaskarżonej decyzji słusznie stwierdził, że działalność skarżącego czasie okupacji polegała na współpracy z Armią Krajową, nie zaś na pełnieniu służby w tej organizacji. Współpraca zaś z organizacją podziemną jak dalej słusznie wskazał organ nie może być podstawą do przyznania uprawnień kombatanckich. Współpraca i pomoc partyzantom nie może być utożsamiana z pełnieniem służby, o którym mowa w przepisie art. 1 ust. 2 pkt. 3 Ustawy o kombatantach. Organ nie kwestionował podkreślanego przez skarżącego faktu, iż Ustawa ta nie określa granicy wieku kombatanta, co jest rzeczą oczywistą. Jednak granicę wiekową ( 17 lat) wstępowania do organizacji a więc związanego z tym złożenia przepisanej przysięgi - wprowadzała instrukcja gen. Kazimierza Sosnkowskiego z 4. 12. 1939 r. co musiało mieć istotne znaczenie przy ocenie podawanych przez skarżącego okoliczności dotyczących faktu wstąpienia do organizacji. Na marginesie jedynie stwierdzić należy, że okoliczności dotyczące złożenia przysięgi podawane były przez skarżącego w sposób niekonsekwentny (jako fakt mający miejsce w 1940 roku, bądź w 1942 roku). Niezależnie jednak od prawidłowych ustaleń organu w odniesieniu do zebranego w sprawie materiału dowodowego należy wskazać, że skarżący jako uzasadnienie istnienia swojego uzasadnionego interesu podawał konieczność poszanowania pamięci poprzez przyznanie mu statusu kombatanta. Wskazywał także na pokrzywdzenie go w wyniku wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący nie wskazał na żadne nowe okoliczności faktyczne, które mogłyby mieć znaczenie dla oceny, czy w sprawie odmowy przyznania mu uprawnień kombatanckich interes społeczny lub słuszny interes skarżącego przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji dotychczasowej. Nie jest to co prawda przesłanką wydania decyzji w oparciu o art. 154 kpa, jednak mogłoby mieć wpływ na stwierdzenie, że przesłanka powyższa zaistniała. W takim stanie faktycznym stwierdzić należy, że wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej został oparty wyłącznie na dążeniu przez skarżącego do innej oceny przez organ stanu faktycznego sprawy, który to stan był już przedmiotem rozpoznania przez organ w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r. Zdaniem sądu należy w całości podzielić argumentację zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16. 03. 2006 r., V SA/Wa 1952/2005 (lex nr 202367), zawierającego rozstrzygnięcie w sprawie o analogicznym stanie faktycznym i prawnym) stwierdzającym, iż: "Samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. Nie można też uznać za słuszny interes strony, w świetle art. 154 § 1 kpa , jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Strona nie wskazała przy tym na żadne inne okoliczności faktyczne i prawne, które stwarzałyby podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w myśl słusznego interesu strony w trybie cyt. wyżej przepisu". Należało więc uznać, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji odmawiającej skarżącemu przyznania statusu kombatanta leży w jego interesie, lecz tylko w interesie faktycznym. Interes ten nie może być uznany za "interes słuszny" w rozumieniu przesłanki z art. 154 § 1 kpa, tj. interes godny ochrony. Uwzględnienie wniosku skarżącego nie leży także w interesie społecznym. Oznaczałoby bowiem przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich pomimo braku ku temu przesłanek wynikających z art. 1 ust. 2 pkt. 3 Ustawy o kombatantach.. . (por. teza 2 cyt. wyżej wyroku WSA). Podkreślenia wymaga także, iż decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 154 kpa mają charakter uznania administracyjnego. Na taki charakter decyzji wydawanych w oparciu o powyższy przepis wskazuje zwrot "decyzja ostateczna.....może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona". O ile więc prowadząc postępowanie administracyjne w oparciu o przepis art. 154 kpa zachowano wszelkie wymogi prawa procesowego, to sąd administracyjny nie jest władny uchylić decyzji ostatecznej, o której mowa w tym przepisie. Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez sąd wykazała, że organ orzekający nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego określonych i ograniczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Oceny tej nie może zmienić błędne wskazanie w jej uzasadnieniu (str. 2), iż "niewątpliwie słuszny interes strony przemawiałby za przyznaniem jej uprawnień kombatanckich, ale takie rozwiązanie nie leżałoby w interesie społecznym". Takie sformułowanie mogłoby wskazywać na błędne przyjęcie przez organ konieczności łącznego zaistnienia przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego. Jednak skoro organ wskazał jednocześnie, że spośród przesłanek zastosowania art. 154 § 1 kpa zaistniała tylko jedna w postaci ostateczności decyzji, oraz że strona nie wykazała aby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał interes społeczny lub jej ważny interes, to uznać należy, że powyższe błędne sformułowanie, a także użycie słów: "ważny interes" zamiast: "słuszny interes" narusza przepis art. 107 § 3 kpa , jednak w stopniu, który nie miał istotnego a wręcz żadnego wpływu na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi, którego skutkiem jest uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje wyłącznie w przypadku zaistnienia którejś przyczyn wskazanych w przepisie art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. : 1. stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2. naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, 3. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, bądź wydanie ich z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt. 2 i pkt. 3 ppsa. Skoro żadna z przyczyn dających podstawy do uwzględnienia skargi nie zachodzi, w oparciu o art. 151 ppsa należało orzec jak w sentencji.