II SA/Kr 544/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2009 r. sprawy ze skargi A. N. i S. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 30 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących A. N. i S. N. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. decyzją z dnia 8 maja 2000r. znak: [.....] , wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1, art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1997r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89/94, póz. 414 ze zm.), art. 37 ust. 1 pkt 1, art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art.104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku mieszkańców ul. [.....] w N. w sprawie wybudowania ogrodzenia działki nr [.....] w obr. [.....] położonej przy ul. [.....] od strony działki nr [.....] w obr. [.....] , odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w/w ogrodzenia oraz umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że mieszkańcy ul. [.....] w N. pismem z dnia [.....] 1999r. wnieśli do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dostosowanie ogrodzenia otaczającego działkę państwa [.....] od strony ul. [.....] w N. do stanu umożliwiającego wykonanie nawierzchni ulicy o szerokości 2 m i po 0,5 m pasów terenu zieleni po obu stronach nawierzchni. Organ ustalił, że działka nr [.....] od strony działki nr [.....] w obr. [.....] jest ogrodzona ogrodzeniem z siatki plecionej na słupkach stalowych zabetonowanych w gruncie, pomiędzy słupkami jest ciągła podmurówka o szerokości murku 11 cm, wysokość zmienna od 10-13 cm ponad poziom gruntu. Dalsze postępowanie wyjaśniające ujawniło, że murek między słupkami ogrodzeniowymi wykonano na powierzchni gruntu i jest on ruchomy. Na działce nr [.....] wzdłuż ogrodzenia istnieje "zadeptany" pas gruntu o szerokości 95-105 m. Ustalono także, że ogrodzenie działki nr [.....] od strony [.....] w obr. [.....] zostało zrealizowane w 1994r. (tut. Inspektorat ustalając czas realizacji zgromadził oświadczenia wykonawcy ogrodzenia, inwestora i rachunek na zakup rurek stalowych i profili na słupki). W okresie realizacji budowy ogrodzenia na odcinku B-C obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta N. zatwierdzony uchwałą Nr XXVIII/242/92 Rady Miejskiej w N. z dnia 17 listopada 1992r., lecz w rysunku planu nie zaznaczono działki nr [.....] w obr. [.....] jako ul. [.....] , a w tekście planu w żadnym punkcie nie zaznaczono, jakie obowiązują linie rozgraniczające dla nieurządzonych w sposób fizyczny, faktyczny ulic. Działka [.....] w obr. [.....] o szerokości około 2 m wycięta z działki nr [.....] stała się drogą publiczną 14 dni po ukazaniu się Dziennika Urzędowego Województwa N. Nr 12/95, w którym ogłoszono ul. [.....] jako drogę lokalną miejską, a zatem nastąpiło to już po wybudowaniu ogrodzenia. Organ wskazał natomiast, że ścieżka szerokości 50 cm była w 1994 r. i jest obecnie innym miejscem publicznym. PINB wskazał na § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia na budowę wymaga wykonanie stałych ogrodzeń od strony dróg i placów publicznych i uznał, że istniejące przedmiotowe ogrodzenie nie jest ogrodzeniem stałym, ponieważ w każdym momencie można go zdemontować, a słupki wyciągnąć z ziemi. Zatem ogrodzenie to nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu Prawa budowlanego i jego realizacja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę w myśl w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. PINB zaznaczył, że A.N. wystąpiła do Urzędu Miejskiego z zapytaniem o możliwość wykonania ogrodzenia działki nr [.....] w obr. [.....] i uzyskała odpowiedź w piśmie z dnia [.....] września 1994r., że budowa ogrodzenia o charakterze tymczasowym nie wymaga pozwolenia. W piśmie nie poinformowano, że działka nr [.....] w obr. [.....] jest usytuowana między ul. [.....] i ścieżką, która w rozumieniu ustawy o drogach publicznych od 1 stycznia 1995r. jest lokalną ul. [.....]. W związku z poczynionymi ustaleniami PINB stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie nie jest ogrodzeniem stałym i nie wymagało pozwolenia wg przepisów obowiązujących w okresie jego realizacji, zatem brak jest elementu materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Odwołanie od powyższej decyzji do [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli J.K. , H.S. oraz W.L. Odwołujący się obszernie opisali dotychczasowy przebieg postępowania oraz zakwestionowali ustalenia faktyczne organu I instancji. Zdaniem odwołujących się przedmiotowe ogrodzenie ma charakter stały i zostało wybudowane bez wymaganego pozwolenia od strony ulicy będącej drogą publiczną. Podnieśli też, że nielegalnie wzniesione ogrodzenie stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców ulicy [.....]. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 30 stycznia 2009r. znak: [.....], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie będące przedmiotem niniejszego postępowania nie jest obiektem budowlanym, ponieważ na terenie działki nr [.....] w obr. [.....] położonej przy ul. [.....] w N. istnieją obiekty budowlane, z którymi przedmiotowe ogrodzenie jest związane, zaś zgodnie z ogólnie przyjętą linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami. Zatem ogrodzenie tej nieruchomości należy uznać za związane z obiektami budowlanymi na niej usytuowanymi i tym samym ogrodzenie to jest urządzeniem technicznym, zapewniającym możliwość użytkowania w/w obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. MWINB wskazał, że art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. nie dotyczy urządzeń budowlanych, dlatego nie można oceniać przedmiotowego ogrodzenia z punktu widzenia zawartych tam przesłanek. Zdaniem MWINB do przedmiotowego ogrodzenia ma zastosowanie art. 50 i 55 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy poddał w wątpliwość uznanie przez organ I instancji za stronę niniejszego postępowania J.K. , H.S. oraz W.L. , gdyż brak jest po ich stronie interesu prawnego bądź obowiązku. Jednak MWINB uznał, że bez przeprowadzenia również i w tym zakresie postępowania organ nie jest w stanie przesądzić o prawach odwołujących się do bycia stroną w niniejszym postępowaniu. Organ odwoławczy stwierdził również, że nie został ustalony status formalnoprawny działki ewidencyjnej nr [.....], co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność przeprowadzenia od początku postępowania według innych przepisów oraz przeprowadzenie postępowania uzupełniającego. Skargę na powyższą decyzję [.....] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A.N. orazS.N. , zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 8 , 21, oraz 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; 2) art. 143 Kodeksu cywilnego; 3) art. 7, 28 i 107 § 1 kpa; 4) art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. oraz art. 103 Prawa budowlanego z 1994r.; 5) art. 3 pkt 9 aktualnego Prawa budowlanego w odniesieniu do pojęcia obiektu małej architektury; Skarżący podnieśli, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zbudowane legalnie częściowo w 1964r., a następnie w 1994r., co potwierdza wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004r. do sygn. akt II SA/Kr 2861/00 oraz wyrok z dnia 13 marca 2007r. sygn. akt II SA/Kr 748/04. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego względnie o zmianę i utrzymanie w mocy decyzji PINB w N. z dnia 8 maja 2000r. Wnieśli także o zwrot poniesionych kosztów postępowania wywołanego wniesieniem niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona decyzja [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy jest zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, którą uprzednio rozstrzygnął organ I instancji. Skoro tak, to jednym z podstawowych obowiązków organu odwoławczego jest prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, w tym także przede wszystkim, czy odwołanie inicjujące postępowanie przed organem II instancji pochodzi od strony - rozstrzygnięcie sprawy uzależnione jest więc od istnienia interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Żaden organ administracyjny nie może uchylić się od obowiązku określenia kręgu stron postępowania, które prowadzi. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy w praktyce nie ustalił, czy odwołanie zostało wniesione przez osoby będące stronami. Z uzasadnienia decyzji MWINB wynika, że organ odwoławczy miał wątpliwości, czy organ I instancji zasadnie uznał za strony J.K. , H.S. oraz W.L. . Pomimo, że MWINB stwierdził, że "nie może doszukać się interesu prawnego bądź obowiązku odwołujących się" jednocześnie zaznaczył, że "nie jest w stanie przesądzić o prawach odwołujących się do bycia stroną w niniejszym postępowaniu". Takie postępowanie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne - MWINB jest obowiązany samodzielnie rozstrzygnąć i uzasadnić, czy uznaje daną osobę za stronę, czy też nie, gdyż od tego rozstrzygnięcia uzależnione jest merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Zatem brak ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione przez strony stanowi naruszenie art.7, 77 kpa w zw. z art. 127 i art. 28 kpa regulującego kwestię kręgu stron w postępowaniu administracyjnym, a naruszenie to niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie na ocenę dopuszczalności rozpoznania odwołania i kontroli decyzji I instancji. Wadą zaskarżonej decyzji jest również to, że organ odwoławczy wydał orzeczenie o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia bez uzasadnienia, czy w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc, że nie podał dlaczego, jego zdaniem, nie było możliwości orzeczenia co do istoty sprawy skoro stan faktyczny sprawy został ustalony (ewentualnie zawsze jest możliwe jego uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym), a konieczna była jedynie jego ocena prawna, po wyjaśnieniu kręgu stron postępowania i ocenie dopuszczalności odwołania. Powyższe naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynika sprawy i dlatego Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ma na celu, po dokładnym ustaleniu stron nin. postępowania i stwierdzeniu dopuszczalności odwołania, wyjaśnienie i rozważenie przez organ odwoławczy całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy przy uwzględnieniu, że stosownie do przepisów obowiązujących w dniu wzniesienia przedmiotowego ogrodzenia, a więc § 44 ust.1 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązywało w razie wykonywania stałych ogrodzeń od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżących kwotę odpowiadającą wysokości uiszczonego przez nich wpisu sądowego.