II SA/Kr 544/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. nr XLIII/384/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna oznaczonego jako plan "Nr 7-Siedlce/Słowikowa" I. stwierdza nieważność § 2 pkt. 8 zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim odnosi się do przeznaczenia dopuszczalnego dla fragmentów działek o numerach ewidencyjnych 80/1 i 80/2 położonych w obszarze 1-1 MNR oraz fragmentu działki o numerze ewidencyjnym 364 położonej w obszarze 1-6 MNR. II. stwierdza nieważność części graficznej zaskarżonej uchwały w zakresie działek o numerach ewidencyjnych 80/1 i 80/2 w części, w jakiej położone są na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-1 MNR i ujętych w załączniku numer 2 do uchwały oraz działki o numerze ewidencyjnym 364 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-6 MNR i ujęta jest w załączniku numer 4 do uchwały. Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Korzenna z dnia 18 czerwca 2014 r. nr XLIII/384/2014 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Korzenna, oznaczonego jako plan "Nr 7 – Siedlce/ Słowikowa", zaskarżając ją w części dotyczącej działek nr ewid. 80/1, 80/2 i 364 w obr. ewid. Siedlce o gruntach klas III, położonych w obszarze o symbolu MNR, ujętych na załącznikach nr 2 i nr 4 rysunku planu. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności rysunku planu w powyższym zakresie z uwagi na naruszenie procedury planistycznej, tj. art. 17 pkt 6 lit c ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. z 2012 roku, poz. 647, ze zm.) w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. z 2013 roku, poz. 1205, ze zm.). Podniósł, że z powyższych regulacji prawnych wynika, że grunty, które są użytkami rolnymi klasy III, wymagają zgody ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W przypadku gdy zgody takiej nie mają, nie mogą zostać przeznaczone na cele inne, niż rolnicze. Z dokumentacji formalno-prawnej dotyczącej przedmiotowej zmiany planu wynika, że decyzją z dnia 14 stycznia 2014 roku znak: GZ.tr.057-602-671/13 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze działek ozn. nr ewid. 80/1,80/2 i 364 położonych w obr. ewid. Siedlce o gruntach klas III. Jak wynika z analizy rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mapa stanowiąca załącznik nr 2 i mapa stanowiąca załącznik nr 4) działki te pozostają w obszarach o ustalonej uchwałą funkcji MNR. Na mocy § 2 pkt 8 uchwały objętej niniejszą skargą dodano nowy § 11a, w którym w ust. 1 ustalono tereny o symbolach 1-1 MNR do 1-10 MNR dla zabudowy mieszkalno-zagrodowej, jako przeznaczenia podstawowego. Natomiast w myśl ustaleń § 11a ust. 2 ustala się dla tych terenów przeznaczenie dopuszczalne: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, b) usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe, c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej. Dokonana przez organ nadzoru analiza zapisów tekstu planu miejscowego (m.in. określających przeznaczenie dopuszczalne terenów opisanych w § 11a uchwały) wskazała, że objęte skargą ww. działki stanowiące grunty rolne, zostały przeznaczone w planie miejscowym na cele nierolnicze, pomimo braku zgody właściwego ministra na ich nierolnicze przeznaczenie. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w odpowiedzi na wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w projekcie planu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 14 stycznia 2014r. wyraził częściową zgodę na przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, za wyjątkiem działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako: 80/1, 80/2 i 364 w obr. ewid. Siedlce. Organ planistyczny, kierując się stanowiskiem Marszałka Województwa Małopolskiego wyrażonym w piśmie z dnia 24.09.2013 r., oznaczył działki, które nie otrzymały przedmiotowej zgody symbolem MNR w brzmieniu jak w uchwale, ponieważ zgodnie z powołanym pismem został pouczony, iż taka zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych jest zbędna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 84/15 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej w zakresie działek o numerach ewidencyjnych 80/1 i 80/2 w części, w jakiej położone są na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-1 MNR, a ujętych w załączniku numer 2 oraz o numerze ewidencyjnym 364 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-6 MNR, a ujęta w załączniku numer 4. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Sąd wskazał, że objęte skargą ww. działki stanowiące grunty rolne zostały przeznaczone w planie miejscowym na cele nierolnicze, pomimo braku zgody właściwego ministra na ich nierolnicze przeznaczenie. Jak wynika bowiem z § 11a ust. 1 uchwały planistycznej teren o symbolu MNR jest to obszar przeznaczony do zabudowy mieszkalno-zagrodowej, jako przeznaczenie podstawowe. Natomiast w myśl ustaleń § 11a ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego dotyczy zmiana wynikająca z zaskarżonej uchwały (zatwierdzonego uchwałą Nr XXXII/200/2006 Rady Gminy Korzenna z dnia 31 marca 2006 - Dz. Urz. Woj. Małop. z 2006 r. Nr 250, poz. 1743, zmienionego uchwałą Nr XII/108/2011 Rady Gminy Korzenna z dnia 12 grudnia 2011 roku – Dz. Urz. Woj. Małop. 2012.306 z dnia 24.01.2012 r.) ustalono dla tych terenów przeznaczenie dopuszczalne: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, b) usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe, c) drogi dojazdowe oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej i komunalnej. Wskazane tu przeznaczenie dopuszczalne np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacji indywidualnej, usługi podstawowe i komercyjne oraz drobna wytwórczość i rzemiosło nieuciążliwe – w przypadku jego realizacji - związane jest z całkowitym wyłączeniem tych gruntów z produkcji rolnej. O ile zatem można zgodzić się z informacją zawartą w piśmie Marszałka Województwa Małopolskiego z 24.09.2013r., że grunty przeznaczone pod zabudowę zagrodową i siedliskową nie tracą charakteru gruntów rolnych (i takie jest przeznaczenie podstawowe obszaru MNR), to już dopuszczalne przeznaczenie tego obszaru wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób oczywisty wiąże się z pozbawieniem tych gruntów charakteru rolnego. Skoro zatem grunty te mogą być wyłączone w sposób trwały z produkcji rolnej zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym (np. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna), to takie określenie przeznaczenia tych gruntów wymagało uzyskania uprzedniej zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Powyższy wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną Gmina Korzenna, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 1804/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2017 r. skarżący Wojewoda Małopolski zmodyfikował swoje dotychczasowe stanowisko, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały w zakresie dodanego § 11a ust. 2, w jakim odnosi się do działek o numerach ewidencyjnych 80/1 i 80/2 w części, w jakiej położone są na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-1 MNR oraz działki o numerze ewidencyjnym 364 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-6 MNR oraz części graficznej planu w zakresie w/w działek o numerach ewidencyjnych 80/1 i 80/2 w części, w jakiej położone są na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-1 MNR, a ujętych w załączniku numer 2 oraz działki o numerze ewidencyjnym 364 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-6 MNR, a ujęta w załączniku numer 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r., sygn. II OSK 1804/15, wydanego na skutek skargi kasacyjnej Gminy Korzenna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 84/15. Wobec tego modyfikacji ulegają granice sprawy sądowo-administracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ale również art. 168 § 3, art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, publ. Lex nr 238489). Zakres badania sprawy limitowany jest bowiem zasięgiem rozpoznania skargi kasacyjnej. Po wtóre - zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym uszczuplenia istoty przepisu. Przepis art. 190 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W pierwszej kolejności przytoczyć zatem należy treść wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którymi związany jest Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżonym wyrokiem naruszony został art. 147 p.p.s.a., gdyż stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w nieprawidłowym zakresie, tj. Sąd w wyroku sygn. IISA/Kr 84/15 stwierdził nieważność uchwały wyłącznie w części graficznej, w zakresie działek o numerach ewidencyjnych: 80/1 i 80/2 w części, w jakiej położone są na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-1 MNR, a ujętych w załączniku numer 2 oraz o numerze ewidencyjnym 364 w części, w jakiej położona jest na rysunku planu w obszarze o symbolu 1-6 MNR, a ujęta w załączniku numer 4. Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego tych zapisów (oznaczeń) części tekstowej uchwały zmieniającej, które odnoszą się do wymienionych działek. Sąd I instancji błędnie sformułował więc sentencję wyroku. Ingerencja sądu administracyjnego w treść aktu prawa miejscowego nie może powodować wątpliwości, co do zakresu obowiązywania tego aktu. Po wtóre Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność dokonania dodatkowych ustaleń przez Sąd ponownie rozpoznający sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "nie zostało wyjaśnione dlaczego na terenie 1-1 MNR stwierdzono nieważność części graficznej uchwały w zakresie fragmentów działek o numerach 80/1 i 80/2, a na terenie 1-6 MNR - w zakresie fragmentu działki nr 364. Z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2014 r. wynika, że zgody na zmianę przeznaczenia nie uzyskały działki nr 80/1, 80/2 i 364 w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych stanowiących integralną część wniosku Wójta Gminy Korzenna z dnia 8 października 2013 r. W aktach sprawy brak tych załączników. Sąd oparł się wyłącznie na fragmentach załącznika graficznego do planu dołączonych do skargi przez Wojewodę (k.25 i 26) z zaznaczonymi na nich granicami tych części działek, które nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Organ nadzoru nie wskazał jednak również z jakiego dokumentu wynika, że tylko te zaznaczone przez niego części działek nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia. Sąd powinien również wyjaśnić kwestię dlaczego na terenie 1-1 MNR znajduje się działka nr 80/3, która nie była objęta decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2014 r." Na koniec Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, rozpoznając ponownie tę sprawę, wyjaśni wskazane powyżej kwestie i rozważy w jaki sposób sformułować rozstrzygnięcie, aby nie powstała sprzeczność pomiędzy częścią tekstową i graficzną zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że "Sąd I Instancji słusznie uznał, że objęte skargą działki stanowiące grunty rolne, co do których Minister nie wyraził zgody na ich nierolnicze przeznaczenie, przeznaczone zostały w planie miejscowym na cele nierolnicze, co stanowi istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", potwierdził, że prawidłowe jest stwierdzenie Sądu I Instancji, wyrażone w wyroku sygn. IISA/Kr 84/15, że ustalenia dokonane w zaskarżonej uchwale dla tych części działek 80/1, 80/2 i 364, które położne są w obszarach MNR, w zakresie ich przeznaczenia dopuszczalnego, nastąpiło na cele nierolnicze w sposób sprzeczny z prawem. Kwestia ta zatem nie podlega już dalszemu badaniu czy rozważaniu przez Sąd I instancji, rozpoznający sprawę po raz drugi. Dla wyjaśnienia okoliczności nakazanych przez NSA, Sąd pozyskał od Gminy Korzenna wniosek Wójta Gminy Korzenna z 2013 r. wraz z załącznikami graficznymi, dotyczący wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze użytków rolnych III klasy bonitacyjnej. Nadto na rozprawie w dniu 5 czerwca 2017 r. pełnomocnik gminy Korzenna oświadczył, że nie kwestionuje załącznika graficznego załączonego do skargi Wojewody Małopolskiego, a wskazującego części nieruchomości, które nie uzyskały zgody na inne niż rolnicze przeznaczenie. Z przedłożonych przez Gminę Korzenna załączników graficznych do wniosku rolnego wynika, że są one co do zasady zbieżne z załącznikami graficznymi przedstawionymi przez Wojewodę Małopolskiego w załączeniu do skargi. Z tym wszakże zastrzeżeniem, że załącznik nr 3 do wniosku rolnego (dotyczący części działki nr 364) odpowiada załącznikowi nr 4 do uchwały, natomiast załącznik nr 1 do wniosku rolnego (dotyczący części działek 80/1 i 80/2) odpowiada załącznikowi nr 2 do uchwały. Na załącznikach do uchwały Wojewoda przedstawił zakres wniosku rolnego. Oba dokumenty wskazują, że wnioskiem rolnym objęta została jedynie część działek 80/1, 80/2 oraz 364. Z załączników graficznych do wniosku rolnego wynika nadto, że pierwotnym zamiarem organu planistycznego było ustalenie przeznaczenia spornych część nieruchomości w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako obszarów MN – czyli zabudowy jednorodzinnej, a dopiero w sytuacji braku zgody ministra na nierolnicze przeznaczenie tych części nieruchomości, zostały one oznaczone w planie jako MNR. Wynika z załączników tych również i to, że wnioskiem objęte zostały wyłącznie te części spornych nieruchomości, które posiadały III klasę bonitacyjną. Dokumenty te zatem potwierdzają, że tylko te części działek ewidencyjnych nr 80/1, 80/ 2 oraz 364, które znalazły się odpowiednio w obszarach oznaczonych 1-1MNR oraz 1-6 MNR zaskarżonej uchwały nie uzyskały zgody ministra na nierolnicze przeznaczenie tj. takie, które zostało dla terenów MNR opisane jako dopuszczalne. Natomiast celem wykazania i wyjaśnienia dlaczego na terenie 1-1 MNR znajduje się działka nr 80/3, która nie była objęta decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2014 r., gmina Korzenna przedłożyła dokument zatytułowany "Informacja", sporządzony w dniu 7 czerwca 2017 r. przez pracownika urzędu gminy działającego z upoważnienia Wójta Gminy Korzenna, z którego wynika, co następuje: "Działka ewidencyjna nr 80/3 położona jest na użytku klasy IVa, a grunty te nie wymagały zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia działki na cele nierolnicze. Wyrażenie zgody ministra do spraw rozwoju wsi wymagają użytki rolne klasy I-III. Natomiast zmiana przeznaczenia tej działki na działkę z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkalno – zagrodową o symbolu 12 MNR nastąpiła na podstawie uchwały nr XXXII/200/2006 Rady Gminy Korzenna z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod nazwą "plan nr 7 – Siedlce-Słowikowa" opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego nr 250 z dnia 23 maja 2006 r., poz. 1743." Oświadczenie to koresponduje ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego, który w piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2017 r. (k. 120 akt sądowych) wskazał, że działka nr 80/3 oraz część działki 364 w konturach oznaczonych na załącznikach graficznych wniosku Gminy Korzenna o wyrażanie zgody na przeznaczenie działek na cele nierolnicze, nie została objęta decyzją Ministra Rolnic twa i Rozwoju Wsi z dnia 14 stycznia 2014r. gdyż jej przeznaczenie określone zostało wcześniejszymi uchwałami Rady Gminy Korzenna, zgodnie z którymi są to tereny położne w obszarze o symbolu MNR, stanowiące zatem tereny zabudowy mieszkalno – zagrodowej. Wyjaśnienia te jako spójne i logiczne Sąd uznał za wiarygodne i wystarczające. Wobec tak poczynionych ustaleń oraz w związku ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącymi właściwego sformułowania sentencji wyroku, w taki sposób aby dotyczył on zarówno części graficznej jak i tekstowej orzeczono na zasadzie art. 147 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności § 2 pkt. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim odnosi się do przeznaczenia dopuszczalnego dla fragmentów działek o numerach ewidencyjnych 80/1 i 80/ 2 położnych w obszarze 1-1MNR oraz fragmentu działki o numerze ewidencyjnym 364 położnej w obszarze 1-6 MNR. Zaskarżona uchwała, to uchwała o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. zmiana punktowa, obejmująca jedynie różne fragmenty nieruchomości na obszarze obowiązującego planu miejscowego z 2006 r.) , a jej § 2 pkt. 8 dodaje do uchwały planistycznej z 2006 r. § 11a, ustalający tereny o symbolach 1-1MNR do 1-10 MNR. W dodanym przez § 2 pkt. 8 zaskarżonej uchwały § 11a ust. 2, ustala się dla tych obszarów przeznaczenie dopuszczalne (o charakterze nierolniczym). Jednak rozstrzygnięcie to nie mogło dotyczyć wyłącznie – jak chciał Wojewoda Małopolski w piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. – stwierdzenia nieważności § 2 pkt. 8 zaskarżonej uchwały w zakresie dodanego § 11a ust. 2 (w odniesieniu do fragmentów spornych działek), a to z tego względu, że również dalsze postanowienia dodanego § 11a odnoszą się do przeznaczenia dopuszczalnego. Postanowienia te zawarte są w ust. 4 i dotyczą zasad zabudowy i zagospodarowania nie tylko dla przeznaczenia podstawowego ale również i dopuszczalnego. Z tego względu zawarte w pkt. I wyroku rozstrzygniecie zostało tak sformułowane, aby nie pozostawiało żadnych wątpliwości, że na fragmentach spornych działek 80/1,80/2 i 364 znajdujących się w terenach 1-1MNr oraz 1-6 MNR nie jest możliwe żadne zagospodarowanie z zakresu przeznaczenia dopuszczalnego, ustalonego zaskarżoną uchwałą. Dla fragmentów spornych działek, które nie uzyskały zgody rolnej, możliwe jest jedynie zagospodarowanie określone jako przeznaczenie podstawowe czyli zabudowa mieszkalno – zagrodowa, jako mieszczące się w rolnym charakterze tych nieruchomości. Jednocześnie ustalenia zarówno co do przeznaczenia podstawowego jak i dopuszczalnego wynikające z dodanego zaskarżoną uchwałą § 11a pozostają obowiązujące dla pozostałych nieruchomości (działek ewidencyjnych) wchodzących w skład terenów oznaczonych symbolami MNR. Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części.