II SA/Kr 544/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Decyzją z dnia 14 września 2018 r. znak: [...], wydaną na skutek zgłoszenia J. F. z dnia 3 września 2018 r., Prezydent Miasta K. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako przebudowa rowu melioracyjnego, polegających na wykonaniu przepustu zamkniętego o średnicy 1200 mm, na działkach nr [...], [...] obr. [...] w K.. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ wskazał, że na mocy art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane obowiązek uzyskiwania pozwolenia na budowę jest wyłączony w przypadku robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń "melioracji wodnych szczegółowych". Dalej organ zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z regułami wykładni, wyjątek od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawarty w art. 29 ust. 2 pkt 9, nie może być interpretowany rozszerzająco. Ponadto organ stwierdził, że na gruncie obecnie obowiązującej ustawy prawo wodne, pojęcie "melioracji wodnych szczegółowych" nie jest zdefiniowane. Definicję legalną tego pojęcia zawierała poprzednia ustawa - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., stanowiąc, że rów melioracyjny jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Obowiązująca ustawa Prawo wodne (Dz.U.2017.1566) w art. 197 ust. 1 wyjaśnia jedynie, że urządzeniami melioracji wodnych są: rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie, drenowania, rurociągi, stacje pomp służące wyłącznie do celów rolniczych, ziemne stawy rybne, groble na obszarach nawadnianych, systemy nawodnień grawitacyjnych, systemy nawodnień ciśnieniowych; jeżeli służą celom, o których mowa w art. 195. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ustawa Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r. posługuje się pojęciem "urządzenia melioracji wodnych" bez różnicowania ich na "urządzenia melioracji wodnych szczegółowych" oraz "urządzenia melioracji wodnych podstawowych". Zatem ustawa Prawo budowlane odwołuje się do pojęć (urządzenia melioracji wodnych szczegółowych), które nie zostały zdefiniowane w obowiązujących przepisach prawa. Ponieważ obowiązująca ustawa "Prawo wodne" nie posługuje się pojęciem "urządzeń melioracji wodnych szczegółowych" to nie ma podstaw do uznania, że rów (który w uprzednio obowiązującej ustawie Prawo wodne z dnia 18 lipca 200lr. stanowił urządzenie melioracji wodnych szczegółowych) jest takim urządzeniem zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo wodne. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lb) ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przepustów o średnicy do 100 cm. Ponieważ średnica projektowanego przepustu jest większa niż 100 cm, zatem jego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno - budowlanej wniósł sprzeciw, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. J. F. nie zgadzając się z przedmiotową wniósł od niej odwołanie wraz z wnioskiem o uchylenie decyzji w całości i przekazanie organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania ze wskazaniem, o którym mowa w art. 138 § 2a k.p.a., co do prawidłowej wykładni przepisów prawa. Odwołujący się zarzucił: - błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 8 ustawy - Prawo Budowlane, wskazując iż przy przyjętym przez organ I instancji rozumieniu tej normy ma ona w istocie charakter pusty; - naruszenie art 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie i pominięcie przy wydawaniu decyzji aktualnie obowiązujących przepisów prawa to jest: art 7a k.p.a., art. 79a k.p.a., art 81a k.p.a.; - naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez przez brak należytego wyjaśnienia sprawy, i przekroczenie granic uznania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania strona zwróciła uwagę, że organ nie zastosował się do art. art. 7 k.p.a. na mocy którego w przypadku wątpliwości należy stosować wykładnię na korzyść strony. Ponadto zdaniem strony ze względu na brak definicji legalnej "urządzeń melioracji wodnych szczegółowych" to organ, dokonując wykładni powinien ad casu zdecydować jaki jest zakres tego pojęcia. Dodatkowo strona uważa, że organ wydając decyzję nie oparł się na przepisach prawa. W uzasadnieniu odwołania strona powołała się również na konstytucyjną ochronę prawa do zagospodarowania nieruchomości, które wynika wprost z prawa własności. Wojewoda decyzją z dnia 15 marca 2019 r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, nie dopatrując się uchybień organu I instancji. Organ II instancji powołał art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wnioskując, że organ I instancji działał zgodnie z przepisami prawa. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że na podstawie informacji uzyskanych od PINB ustalono, że przepust na przedmiotowej nieruchomości został wykonany przez inwestora, pomimo wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu wobec zamiaru wykonania zgłaszanych robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do oceny zgłoszenia jedynie, gdy zgłaszane roboty budowlane nie zostały zrealizowane lub rozpoczęte. Organ ten nie jest uprawniony do oceny zrealizowanych robót budowlanych, zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym. W takim przypadku organem właściwym do podjęcia wszelkich czynności jest organ nadzoru budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. Zatem, organ odwoławczy uznał za prawidłowe utrzymanie wniesionego sprzeciwu przez Prezydenta Miasta K. w sprawie przedmiotowego zgłoszenia mając na względzie brzmienie art. 30 ust. 6 pkt. 2 P.b., który został przez inwestora naruszony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, brak należytego wyjaśnienia sprawy i przekroczenie zakresu uznania administracyjnego. Skarżący powtórzył w dużej części zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a dodatkowo zarzucił, że utrzymanie zaskarżonej decyzji godzi w jego interes prawny. Wskazał, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem o bardzo małej skali oraz oddziaływaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 4 lipca 1994r. Prawo budowlane, Dz.U.2019.1186 t.j. ( dalej "p.b.") pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji szczegółowych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 11b, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przepustów do 100 cm. Zgodnie z poprzednio obowiązująca ustawą Prawo Wodne z 2001r. (ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne Dz.U.2017.1121 t.j.) urządzeniem melioracji szczegółowej był rów wraz z budowlami związanymi z nim funkcjonalnie ( art. 73 ust. 1 pkt 1 dawnego prawa wodnego). Z powyższego wynika, że poprzednio zgłoszeniem była objęta przebudowa rowu jako urządzenia melioracji szczegółowej, ale nie każda. Bowiem przebudowa rowu polegająca na budowie przepustów ponad 100 cm wymagała pozwolenia na budowę. W chwili obecnej zmieniło się tylko to, że o ile nie ulega wątpliwości, że rów jest urządzeniem melioracji wodnej w świetle nowej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (DZ.U. 2017.1566 t.j.), o tyle brak w nowej ustawie definicji urządzeń melioracji szczegółowych. Jednak bez względu na to, czy zaliczy się go do nich w świetle art. 29 ust.2 pkt 9, to w sytuacji, gdy jego przebudowa polega na wykonaniu przepustu powyżej 100 cm, który to przepust należy zaliczyć do budowli funkcjonalnie związanych z rowem – i tak z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 11b p.b. wymagać to będzie pozwolenia na budowę. Taka wykładnia logicznie łączy ze sobą treść obu przepisów, a to art. 29 ust. 1 pkt 11b i art. 29 ust. 2 pkt 9 p.b. i nie pozwala, aby pierwszy z nich pozostawał normą pustą. Tak byłoby przy założeniu, że przepust funkcjonalnie połączony z rowem podlegałoby zgłoszeniu bez względu na wielkość. Z tych względów nie zachodzi naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Co się tyczy naruszenia art. 6,7,8 § 1, 10, 77 i 80 k.p.a. , to zarzuty w tym względzie nie mogą się ostać. Jest tak dlatego, że zgłoszenie uruchamia procedurę, która nie jest oparta o przepisy k.p.a. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót jest postępowaniem uproszczonym, które kończy się wydaniem decyzji tylko wówczas, gdy zachodzi konieczność wydania rozstrzygnięcia negatywnego dla strony postępowania (wnioskodawcy). Samo zgłoszenie zamiaru wykonania robót nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl przepisów k.p.a. wymaga załatwienia sprawy administracyjnej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w drodze decyzji administracyjnej. Do czasu wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia mają natomiast zastosowanie reguły określone w p.b. Przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od momentu wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzję tę organ wydaje w postępowaniu administracyjnym wszczętym z urzędu, gdy oceniając zamierzenie inwestycyjne ustali zaistnienie ustawowych przesłanek do wniesienia sprzeciwu. Tak więc odnośnie fazy postępowania do momentu zgłoszenia sprzeciwu, skoro nie toczy się ona wedle reguł k.p.a., zarzuty związane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego są bezzasadne. Nie są zasadne także zarzuty pod adresem organu odwoławczego, a to w postaci naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ odwoławczy powziął wiadomość, którą sprawdził z pomocą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana, to jest przepust został wykonany przez inwestora, mimo wniesienia sprzeciwu. Wojewoda wskazał, że organ administracji architektoniczno-budowlanej jest uprawniony do oceny zgłoszenia jedynie, gdy zgłaszane roboty budowlane nie zostały zrealizowane lub rozpoczęte. Organ ten nie jest uprawniony do oceny zrealizowanych robót budowlanych, zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym. W tej sytuacji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący wskazuje, że w tej sytuacji Wojewoda winien był uchylić decyzję, skoro zachodził inny powód (wybudowanie przepustu mimo sprzeciwu). W ocenie Sądu, kwestia zrealizowania zgłaszanych robót stanowiła dodatkowy argument do tych, które podniesiono w decyzji o sprzeciwie, a co więcej, stanowiła nie budzącą wątpliwości przeszkodę do podjęcia innego rozstrzygnięcia. Sprzeciw został wniesiony na etapie przed organem I instancji, kiedy skarżący sygnalizował dopiero zamiar wykonania robót. Gdyby wówczas było już wiadomo, że roboty zostały wykonane, organ także winien by był wnieść sprzeciw. "(...) Wniesienie sprzeciwu w formie decyzji jest również możliwe w sytuacji rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Nie jest dopuszczalne milczące przyjęcie zgłoszenia w stosunku do robót, które zostały rozpoczęte z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 zd. 3 p.b., względnie robót, które zostały już zakończone " (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. II OSK 2929/16, LEX nr 2450688). Natomiast ujawnienie tej okoliczności przez organem odwoławczym musiało wobec powyższego zaowocować tak powiadomieniem organów nadzoru, jak i utrzymaniem decyzji o sprzeciwie w mocy. Powiadomienie organów nadzoru było konieczne, albowiem rozpoczęcie robót budowlanych z naruszeniem terminu w art. 30 ust. 5 p.b. w szczególności po wniesieniu sprzeciwu oznacza, że roboty budowlane wykonywane są z naruszeniem prawa. To z kolei skutkuje obowiązkiem podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Reasumując, uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie zalegalizowałoby zgłoszenie, mimo niedopełnienia wymogów z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 11b, oraz pomimo wykonania prac mimo wniesienia sprzeciwu, co oznaczałoby podjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z prawem. W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga winna ulec oddaleniu, o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 151 p.p.s.a.