II SA/Kr 545/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Piotr Głowacki (spr.) WSA (del.) Robert Sawuła Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. S. i Z. S., E. P, J. T. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] 2004r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie 574 zł (pięćset siedemdziesiąt cztery złote), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2004 roku, znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późniejszymi zmianami), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 77 i art. 123 k.p.a. w punkcie I. nakazał inwestorowi- K. G. - wstrzymać roboty budowlane związane z przebudową i remontem budynku na cele biurowe przy ul. [...] w K., wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z powodu usunięcia fragmentu dekoracyjnego gzymsu oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z powodu odprowadzenia wód opadowych z terenu budowy na grunt sąsiedni- w terminie natychmiastowym, a także- w punkcie II.- nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Od powyższego postanowienia zażalenia w terminie wnieśli K. G., W. G. oraz E. P.. K. G., W. G. domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając iż akt administracyjny winien wskazywać jako podstawę konkretny przepis, nie zaś całą ustawę, jak w tym wypadku ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ich zdaniem, zbicie gzymsu nie jest istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Jako uchybienie wskazali także powołanie się przez organ pierwszej instancji na § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dotyczy naturalnego spływu wód opadowych, podczas gdy w przedmiotowej sprawie odpływ jest skanalizowany. Wskazali także na pominięcie niektórych dokumentów przy rozważaniu i ocenie materiału dowodowego. E. P. zakwestionowała w swoim zażaleniu jedynie oczywiste - jej zdaniem- omyłki w uzasadnieniu postanowienia, a także wskazała, iż brak rozwiązania odprowadzenia wód opadowych rażąco narusza warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydane dla inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] 2004 roku, znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż rozstrzygając kwestię związaną z ewentualnym naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 19 k.p.a. i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków, ponieważ zagadnienie to należało do właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Za nieprawidłowe zostało uznane również stanowisko, iż przy rozpatrywaniu spływu wód opadowych ma zastosowanie § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ odwoławczy wytknął, że zgromadzone dokumenty nie pozwalają na przesądzenie, że zakończenie przyłącza kanalizacyjnego znajduje się na działce nr 3/1. Z postanowieniem organu odwoławczego nie zgodzili się P. S. i Z. S., a także E. P. i J. T., wnosząc w terminie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. W skardze zarejestrowanej pod sygnaturą akt [...] P. S. i Z. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako niezgodnego z prawem, wskazując iż w postępowaniu administracyjnym doszło do szeregu nieprawidłowości. Inwestorzy dopuścili się szeregu działań o znamionach samowoli budowlanej, czego przykładem jest podłączenie rury spustowej do instalacji odpływowej. Podnieśli również kwestię różnic pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a pozwoleniem na budowę. E. P. i J. T.i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ich zdaniem w pełni zasadne było postanowienie organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie przez inwestora przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skarżący podnieśli, iż bezspornym jest odprowadzanie wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości. Ich skargę zarejestrowano pod sygnaturą akt [...]. W odpowiedziach na obie skargi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu [...] 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowił na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.1270 ze zm., dalej oznaczonej jako p.p.s.a.) o połączeniu sprawy ze skargi E. P. i J. T. (sygn.[...]) do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd administracyjny uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Powodem uchylenia decyzji jest naruszenie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Po dokonaniu oceny prawidłowości postępowania administracyjnego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy, Sąd uznał iż skargi musiały odnieść zamierzony skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w nich wskazane. Należy wskazać, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie niniejszej orzekał jako instancja odwoławcza, rozpatrując wniesione zażalenia. Rozdział 11 k.p.a. nie reguluje zawiera szczątkową regulację tego środka odwoławczego, przewidując w art. 144 k.p.a. w takim wypadku odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań. Oznacza to, iż sposób zakończenia postępowania wywołanego zażaleniem reguluje odpowiednio stosowany art. 138 k.p.a. Przepis ten wyraźnie określa kompetencje orzecznicze organu odwoławczego, wyczerpująco możliwe rodzaje rozstrzygnięć. Organ zażaleniowy może - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.- utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy, albo stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.- może uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, bądź uchylając postanowienie- umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, ma także w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. możliwość umorzenia postępowania odwoławczego. Jeżeli rozstrzygnięcie zagadnienia wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ rozpatrujący zażalenie może również uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, co wynika z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Koniecznym jest podkreślenie, iż przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wydania w trybie zażaleniowym postanowienia innego, niż przewidziane w art. 138 k.p.a., zatem rozstrzygnięcie instancji odwoławczej musi mieścić się w jednym z rodzajów orzeczeń, przewidzianych tym przepisem. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego drugiej instancji powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ograniczył się wyłącznie do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wskazać należy, że taki sposób rozstrzygnięcia postępowania zażaleniowego nie mieści się w kompetencjach, przewidzianych dla organu odwoławczego (zażaleniowego) przez art. 138 k.p.a. Przepis ten nie zna bowiem instytucji uchylenia orzeczenia, nie połączonego z rozstrzygnięciem kwestii dalszego toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z przewidzianymi w tym artykule możliwościami, uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia musi łączyć się bądź z orzeczeniem co do istoty sprawy, bądź z umorzeniem postępowania pierwszej instancji, bądź też z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Orzeczenie, wydane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym uznać należy za wydane z istotnym naruszeniem w nim wskazanej podstawy prawnej. Warto zauważyć, iż takie postanowienie wydane w trybie zażaleniowym nie wskazuje w żaden sposób dalszego toku postępowania, a jednocześnie postępowania tego nie kończy. Prowadzi to do sytuacji, w której z jednej strony postanowienie organu pierwszej instancji zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zaś z drugiej- będące w toku postępowanie administracyjne zostało pozbawione możliwości kontynuacji, albowiem zaskarżone postanowienie nie zobowiązuje w żaden sposób organu pierwszej instancji do dalszego jego prowadzenia. Wpływ wskazanego uchybienia na wynik sprawy jest jednocześnie ewidentny, co musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy na etapie postępowania zażaleniowego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien wydać postanowienie, mieszczące się w jego kompetencjach jako organu drugiej instancji, stosownie do art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., o kosztach postępowania rozstrzygając w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.