II SA/Kr 545/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Wsa Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. W. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 marca 2018 r. znak [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pismem z dnia 5 stycznia 2018 r. działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 227 w związku z art. 233, art. 237 § 3 K.p.a. zawiadomił M. W. o odmownym sposobie załatwienia skargi z dnia 18 sierpnia 2017 r. dotyczącej przebudowy dróg gminnych ul. [...] i ul. [...] w J. . Organ wskazał, że M. W. wniósł pismo z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie przebudowy dróg gminnych ulic [...] i [...] w J. , w którym to piśmie zawarł informację, że inwestycja jest wykonywana niezgodnie z projektem budowlanym, że podniesiono rzędne niwelety jezdni, przez co będzie miał nieprawidłowy wjazd na nieruchomość z nachyleniem wynoszącym ok. 15 %, podczas gdy przed rozpoczęciem robót nachylenie miało około 5 %. W dniu 14 września 2017 r. przeprowadzono czynności kontrolne na ulicy [...] w J. , przy posesji nr [...], przy udziale przedstawiciela Urzędu Gminy B., inspektora nadzoru inwestorskiego, kierownika budowy, projektanta i właściciela posesji nr [...] M. W.. W trakcie czynności kontrolnych M. W. żądał, aby zjazd z nawierzchni jezdni na jego posesję był w spadku normatywnym bez naruszania jego własności majątkowej, której granica jest ok. 65 cm poza ogrodzeniem. Na dzień wizji przedstawiciel wykonawcy zaproponował podwyższenie części nawierzchni na posesji celem utworzenia łagodnego wjazdu. Pismem z dnia 15 stycznia 2018 r. M. W. wniósł odwołanie od zawiadomienia PINB w O.. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 5 marca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 123 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ podniósł, że odwołanie jest prawnym środkiem zaskarżenia, które służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie jest zatem zwyczajnym środkiem prawnym, bowiem w przeciwieństwie do nadzwyczajnych środków prawnych służy od decyzji niestatecznych. Strona może zatem skorzystać z odwołania tylko wówczas, gdy istnieje w obrocie prawnym, nieostateczna decyzja administracyjna w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treści przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Organ wskazał, że art. 238 K.p.a. nie przewiduje możliwości wydania przez organ rozpoznający skargę w przedmiocie określonym w art. 227 K.p.a. jakiegokolwiek aktu lub czynności, o którym mowa art. 3 ust 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności decyzji administracyjnej. W zaistniałej sytuacji, działające w trybie rozpatrywania skarg PINB nie miał zatem kompetencji do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w takiej formie. Drugim argumentem przesadzającym o tym, że pismo PINB z dnia 5 stycznia 2018 r. nie stanowi decyzji administracyjnej jest pozbawienie go rozstrzygnięcia, rozumianego jako fragment w którym organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Fragment ten musi być tak sformułowany, aby wynikało z niego sposób jednoznaczny, jakie uprawnienia lub obowiązek skierowano do określonego podmiotu. Przedmiotowe pismo nie rozstrzyga o prawach stron ani uczestników postępowania, a jedynie informuje wnoszących o sposobie załatwienia złożonej przez nich skargi. Organ stwierdził, że brak jest wystarczających argumentów do uznania, że pismo PINB 5 stycznia 2018 r. ma charakter decyzji administracyjnej. Działając w trybie postępowania kontrolno-wyjaśniającego brak jest po stronie organu I instancji kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. Dodatkowe pismo PINB nie zawiera jednego z niezbędnych elementów decyzji jakim jest rozstrzygnięcie, rozumianego jako wiążące ustalenie konsekwencji zastosowania określonego przepisu materialnego. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M. W. zarzucając naruszenie: 1/ art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że skarżący stroną postępowania administracyjnego zainicjowanego skargą z dnia 18.08.2017 r.; 2/ art. 61 K.p.a. poprzez uznanie, że na skutek skargi nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne; 3/ art. 61a K.p.a. poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania admiracyjnego; 4/ art.50 ust. 1, art.84 ust. 1 pkt 1 i art.84a ustawy Prawo budowlane oraz przepisu § 78 i § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, pomimo że organ ten nie dysponował wystarczającymi informacjami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5/ art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa przebudowanego zjazdu na posesję nr [...] w J. przy przebudowie drogi przez Gminę B.; 6/ art. 8 K.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, 7/ art. 10 § 1 K.p.a., poprzez nie wyjaśnienie ciążącego obowiązku wynikającego z art. 81 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia administracyjnego oraz poprzedzającego go zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 5 stycznia 2018 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej P.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest postanowienie, w którym organ drugiej instancji stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego od zawiadomienia, którym organ udzielił odpowiedzi na skargę wniesioną przez skarżącego w trybie art. 227 K.p.a. Zgodnie z przepisem art. 227 K.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Postępowanie skargowe kończy się czynnością materialno-techniczną czyli zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Zgodnie z art. 238 § 1 K.p.a. załatwienie skargi następuje przez zawiadomienie (pismo) zawierające oznaczenie organu, od którego pochodzi, wskazanie, w jaki sposób skarga została załatwiona, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do załatwienia skargi. Zawiadomienie o odmownym załatwieniu skargi powinno zawierać ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o treści art. 239 K.p.a. Specyfiką postępowania skargowego uregulowanego działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego jest to, że skarga dotycząca zadań lub działalności organów uruchamia jednoinstancyjne, samodzielne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem, nie podlegającym zaskarżeniu i kontroli sądowej. Ugruntowany jest bowiem pogląd, że tryb skargowy z art. 221-240 K.p.a. jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 K.p.a. jest zaś odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (postanowienia NSA z dnia 9 grudnia 1999 r., III SAB [...] i 21 listopada 2000 r., III SAB [...] oraz postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2005 r., l SA/Rz [...]). Wniesienie odwołania na pisma (zawiadomienia wydane w trybie skargowym), od których nie przysługuje środek zaskarżenia obliguje właściwy organ do potraktowania odwołania jako niedopuszczalnego. W takim przypadku, zgodnie z treścią art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Jak wynika z akt sprawy postępowanie skargowe zainicjowane przez stronę pismem z dnia 18 sierpni 2017 r. zakończyło się zawiadomieniami o sposobie załatwienia skargi z dnia 5 stycznia 2018 r., niestanowiącymi decyzji administracyjnej. Kwestia ta nie budzi zdaniem Sądu żadnej wątpliwości. Forma i treść pism oraz poprzedzające je postępowanie wskazuje bowiem jednoznacznie, iż organ procedował w trybie skargowym z działu VIII K.p.a. Z tych względów organ drugiej instancji miał obowiązek zastosowania art. 134 K.p.a., tj. stwierdzenia z przyczyn przedmiotowych niedopuszczalności odwołania wniesionego od zawiadomień wydanych na podstawie art. 237 § 1 i 238 § 1 K.p.a., co prawidłowo uczynił. Zupełnie innym zagadnieniem, nie rzutującym na zgodność z prawem zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego jest to, czy żądanie lub wnioski strony powinny być załatwione w trybie skargowym. Brak rozstrzygnięcia merytorycznego o prawach lub obowiązkach nie daje jednak podstaw do kwalifikacji czynności organu jako decyzji nawet jeśli organ błędnie nie rozpoznał wniosku w trybie jurysdykcyjnym. Błędna kwalifikacja przez organ wniosku o wszczęcie postępowania albo wniosku o wydanie decyzji lub postanowienia nie tworzy prawa do odwołania od rozstrzygnięcia wydanego w trybie skargowym. Dopóki bowiem organ nie wyda decyzji w trybie ogólnym wniesienie odwołania jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK [...]). Z opisanych wyżej względów skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.