II SA/Kr 546/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2018 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta [...] na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki decyzją z dnia 20 września 2016r. nr [...] znak[...], nakazał Prezydentowi Miasta K. - właścicielowi budynku gospodarczego (dawniej stajni - świniami), zlokalizowanego w zespole folwarcznym w P., położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego części budynku gospodarczego od strony północnej i północno-zachodniej (narożnik), zlokalizowanego w zespole folwarcznym w P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: - demontaż zawalonych elementów drewnianych więźby i stropu w części północnej ww. budynku, oczyszczenie korony murów - zabezpieczenie korony murów w części pozbawionej zadaszenia: wyrównanie muru ceglanego z ewentualnym przemurowaniem górnej warstwy, ułożenia na zaprawie wyrównawczej ze spadkiem na zewnątrz pokrycia z dachówki ceramicznej (w miarę możliwości z elementu rozbiórkowego) - odtworzenie wraz z przełożeniem dachówki na fragmencie znacznie zdeformowanej części połaci dachowej od strony północno-zachodniej (narożnik). Otwarty fragment połaci dachowej należy zamknąć deskami. - na fragmencie odtworzonej zdeformowanej części połaci dachowej wymienić stemple drewniane na nowe słupy drewniane o przekroju minimum 20 x 20 cm zgodnie z zaleceniami zawartymi w rozdziale 6 oraz na rys. nr 3 dokumentacji technicznej pn. "Dokumentacja konstrukcyjno - budowlana wraz z podaniem doraźnych zabezpieczeń konstrukcji budynku. Budynek dawnej stajni (świniarnia), [...], ul. [...], Działka nr [...] obr. [...]. Wpis do rejestru zabytków pod nr [...] ", opracowanej w grudniu 2015r przez mgr inż. L. S., zaopiniowanej pozytywnie pozwoleniem Miejskiego Konserwatora Zabytków, nr [...] dnia 13.06.2016r., znak: [...] Odwołanie złożył Prezydent Miasta K. zarzucając, iż on nieruchomością nie włada, oraz że nie rozpatrzono w całości materiału dowodowego. [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 16 lutego 2018r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 kpa, art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r. poz. 1332 ze zm.) uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nakazanie Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Prezydenta Miasta K., działającego jako Starosta w mieście K. na prawach powiatu, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego części budynku gospodarczego (dawniej stajni -świniami), zlokalizowanego w zespole folwarcznym w P., położonego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., od strony pomocnej i północno-zachodniej (narożnik), zlokalizowanego w zespole folwarcznym w P., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], poprzez wykonanie następujących robót budowlanych: - zabezpieczenie korony murów w części pozbawionej zadaszenia: wyrównanie muru ceglanego z ewentualnym przemurowaniem górnej warstwy, ułożenia na zaprawie wyrównawczej ze spadkiem na zewnątrz pokrycia z dachówki ceramicznej (w miarę możliwości z elementu rozbiórkowego), - odtworzenie wraz z przełożeniem dachówki na fragmencie znacznie zdeformowanej części połaci dachowej od strony północno-zachodniej (narożnik). Otwarty fragment połaci dachowej należy zamknąć deskami, - na fragmencie odtworzonej zdeformowanej części połaci dachowej wymienić stemple drewniane na nowe słupy drewniane o przekroju minimum 20 x 20 cm, zgodnie z zaleceniami zawartymi w rozdziale 6 oraz na rys. nr 3 dokumentacji technicznej pn. cyt.: Dokumentacja konstrukcyjno - budowlana wraz t podaniem doraźnych zabezpieczeń konstrukcji budynku. Budynek dawnej stajni (świniarnia), [...], ul. [...], Działka nr [...] obr. [...]. Wpis do rejestru zabytków pod nr [...]", opracowanej w grudniu 2015r przez mgr inż. L. S., zaopiniowanej pozytywnie pozwoleniem Miejskiego Konserwatora Zabytków, nr [...] z dnia 13.06.2016r., znak: [...] Roboty budowlane należy wykonać do dnia 31 maja 2018r. W uzasadnieniu wskazano na wyrok WSA w Krakowie z dnia 14.07.2017r. sygn. akt II SA/Kr 5/17 uchylający poprzednią decyzję MWINB w K. z dnia 24.10.2016r. nr [...] znak: [...] MWINB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, iż pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Z analizy akt sprawy oraz treści księgi wieczystej nr [...] [...] wynika, że działka nr [...] obr[...] przy ul. [...] w K. stanowi własność Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. póz. 121 z późn. zm.) z zastrzeżeniem wyjątków ustawowych, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (w niniejszej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu - art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017r. poz. 1868 z późn. zmian.). Tym samym w niniejszym przypadku organ I instancji słusznie wysłał zaskarżoną decyzję Prezydentowi Miasta K. reprezentującemu w niniejszej sprawie Skarb Państwa. Mając ponadto na uwadze, że z treści w/w księgi wieczystej wynika także, że prawo użytkowana budynku gospodarczego położonego w zespole folwarcznym w P. przysługuje do dnia 19.10.2021 r. Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W., organ uznał za prawidłowe przyznanie przez PINB statusu strony niniejszego postępowania również w/w podmiotowi. Wskazano na oględziny z dnia 8.08.2016r. Z dokumentacji fotograficznej przedmiotowego obiektu sporządzonej podczas przedmiotowych oględzin jednoznacznie wynika, że w/w budynek znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym (liczne odparzenia tynków na elewacjach, nieszczelne pokrycie dachowe, zdeformowana konstrukcja dachu, ubytki cegieł w ścianach i trzonach kominowych, ugięcia belek stropowych), a jego część będąca przedmiotem niniejszego postępowania, z uwagi na katastrofalny stan techniczny (w zlokalizowanej od strony północnej części w/w obiektu nastąpiło całkowite zawalenie się konstrukcji stropu i dachu, natomiast w części północno -zachodniej konstrukcja dachu wraz z pokryciem uległa znacznemu ugięciu - k.19-22 akt PINB) wymaga natychmiastowej reakcji organów nadzoru budowlanego. Prawdziwość w/w ustaleń poczynionych przez PINB potwierdza również mgr inż. L. S., który w sporządzonym przez siebie w grudniu 2015r. i dotyczącym w/w budynku gospodarczego opracowaniu pn. "Dokumentacja konstrukcyjno - budowlana wraz z podaniem doraźnych zabezpieczeń konstrukcji budynku" wskazuje m.in. iż stan techniczny budynku w chwili obecnej należy określić jako bardzo zły, nieustabilizowany. Podstawowym, działającym nieprzerwanie czynnikiem niszczącym substancję budowlaną jest zawilgocenie i zasolenie budynku. Dla zahamowania procesów niszczących należy podjąć działania likwidujące przyczyny uszkodzeń. W minimalnym zakresie (...) należy wykonać tę część prac, która pozwoli zabezpieczyć budynek przed zalewaniem wodami opadowymi, powodującymi najszybszą destrukcję elementów drewnianych i stalowych oraz bezpośrednio zalewanych wodą ścian ceglanych" (vide: strona 13, 14 opracowania k.33 akt PINB). W przedmiotowym opracowaniu jej autor przedstawia także katalog niezbędnych do wykonania robót budowlanych o charakterze zabezpieczającym w w/w obiekcie, które w zakresie dotyczącym przedmiotu niniejszej sprawy (północna i północno - zachodnia część budynku) stały się podstawą nakazów zawartych w sentencji skarżonej decyzji organu I instancji (vide: pkt 6, strona 14 opracowania, k.33 akt PINB). Biorąc zaś pod uwagę, iż kwestia wyboru adresata decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (pomiędzy właścicielem obiektu a jego zarządcą) pozostawiona została organowi nadzoru budowlanego, prowadzącemu stosowne postępowanie administracyjne w zakresie nieprawidłowego stanu technicznego tego obiektu, organ mając na uwadze poczynione przez siebie w trakcie tego postępowania ustalenia faktyczne decyduje, który z w/w podmiotów winien być zobowiązany do wykonania nałożonych obowiązków. W niniejszym przypadku sprawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. (na której zlokalizowany jest przedmiot niniejszego postępowania) nie budzi żadnych wątpliwości, a Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. przysługuje jedynie ograniczone prawo rzeczowe do czasowego korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zaistniały uzasadnione podstawy do wskazania jako adresata skarżonej decyzji wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej Prezydenta Miasta K.. Powyższy wybór nie przesądza kogo będą obciążały koszty wykonania nałożonego skarżoną decyzją obowiązku. Organy administracyjne nie są bowiem właściwe do dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego, a jego użytkownikiem czy też zarządcą i nie rozstrzygają przedmiotowych kwestii decyzjami administracyjnymi. Nadto wg organu odwoławczego należało uwzględnić zmianę stanu faktycznego. Podczas oględzin budynku gospodarczego zlokalizowanego w zespole folwarcznym przy ul. [...] w K. przeprowadzonych w dniu 11.12.2017r. stwierdzono, że w części od północnej strony brak jest stropu, więźby dachowej. Górne części istniejących ścian zostały zabezpieczone papą (...) W części budynku od strony północno-zachodniej widoczny fragment otwartej więźby dachowej i elementów stropu, uszkodzone elementy więźby dachowej oraz belek stropowych zabezpieczone dodatkowymi dwoma słupami drewnianymi (...) Ponadto stwierdzono, że elementy konstrukcyjne zawalone z konstrukcji dachu w części północnej zostały usunięte" (vide: k. 65-73 akt PINB). W związku z koniecznością uchylenia w całości decyzji PINB w K. Powiat Grodzki z dnia 20.09.2016r. nr [...] znak: [...] zasadna jest w niniejszej sprawie aktualizacja zakresu nałożonych obowiązków. W związku z pozyskaną informacją o braku stropu i więźby dachowej oraz usunięciu zawalonych elementów konstrukcyjnych w części pomocnej nie jest zasadny obowiązek, którym nakazuje się demontaż zawalonych elementów drewnianych więźby i stropu w części północnej ww. budynku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta K., działającego jako Starosta w mieście K. na prawach powiatu zarzucając naruszenie: - art. 6 K.p.a w związku z art. 28 K.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 i art. 61 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że adresatem zaskarżonej decyzji organu I instancji nie może być Stowarzyszenie [...], gdyż przysługuje mu do nieruchomości jedynie ograniczone prawo rzeczowe i adresatem decyzji ma być Skarb Państwa- Prezydent Miasta K. właściciel działki [...] obręb [...] - art. 7 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy i pominięcie jako dowodu w sprawie zeznań świadków lub stron przedstawicieli [...] na okoliczność ustalenia jaki podmiot miał dokonywać napraw czy też remontów obiektu, jaki był jego stan przed zawarciem umowy użytkowania, w jaki sposób [...] korzystało w latach 2001r. do 2016r. z tego zespołu i czy jego działania, a w zasadzie zaniechanie nie doprowadziło do takiego stanu jaki został stwierdzony w ekspertyzie mgr inż. L. S., zleconej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków, nadto zalega w aktach wniosek Stowarzyszenia [...] z 24.08.2016r. w sprawie wydania decyzji na prace budowlane zabezpieczające część budynku, a zatem inicjatorem było Stowarzyszenie [...], a nie Skarb Państwa, - błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przez organ II instancji poprzez wyciągnięcie błędnych wniosków z zebranego w sprawie, że adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 Prawa budowlanego jest tylko i wyłącznie właściciel, to jest Skarb Państwa- Prezydent Miasta K., a nie [...] jako zarządcy tym terenem na podstawie umowy ustanowienia użytkowania tego terenu z 19 października 2001 r. co wynika wprost z art. 258 i nast. k.c., - art. 66 ust. 1 w związku z art. 61 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że obowiązek wynikający z tego artykułu można nałożyć jedynie na Prezydenta Miasta K. jako właściciela, gdy tymczasem zebrana w sprawie dokumentacja oceniona zgodnie z zasadami logicznego myślenia oraz doświadczenia życiowego z kręgu adresatów zaskarżonej decyzji wykluczyć powinna Prezydenta Miasta K.. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargi skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd nie uwzględniając skargi oddala ją. Zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, stąd skarga została oddalona. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zarzuty skargi zmierzały do zakwestionowania wyboru sposobu i zbadania podstaw faktycznych oraz prawnych dla uznania strony skarżącej adresatem zaskarżonej decyzji jako właściciela nieruchomości, zamiast postulowanego Stowarzyszenia [...] któremu przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wbrew tym zarzutom, skarżony organ kwestię tę zbadał i prawidłowo zinterpretował, wskazując w szczególności na ocenę prawną i zalecenia wyrażone w wiążącym w niniejszej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 lipca 2017 r. sygn.. II SA/Kr 5/17. Sąd ten wyraźnie wskazał, iż zgodnie z treścią art. 61 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 może być wyłącznie właściciel, którym w przedmiotowym wypadku jest strona skarżąca. Uznając, że prawo własności daje najszersze władztwo nad rzeczą - w ocenie Sądu, w pierwszej kolejności do właściciela należy skierować nakazy z art. 66 ust. 1 (por. wyrok NSA z 5. 10. 2007 r., sygn. akt II OSK 1310/06). Istotna jest w szczególności kolejność wymienionych w art. 61 podmiotów oraz określenie w art. 61 w sposób alternatywny osób odpowiedzialnych za stan obiektów budowlanych, które oznacza w niniejszej sprawie, iż zasadne jest nałożenie obowiązków na właściciela biorąc pod uwagę zakres obowiązków użytkownika i jego odpowiedzialności za stan techniczny budynku i utrzymanie budynku w należytym stanie. W niniejszym przypadku sprawa własności nieruchomości obejmującej działkę nr [...] obr.[...] przy ul. [...] w K. (na której zlokalizowany jest przedmiot niniejszego postępowania) nie budzi żadnych wątpliwości, a Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. przysługuje jedynie prawo do czasowego tj. zgodnie z umową zawartą w 2001r. – 20 letniego użytkowania - korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Z uwagi na to nie ulega wątpliwości, że prawo własności daje szersze władztwo nad rzeczą, zwłaszcza w sytuacji gdy czasowe użytkowanie może wygasnąć lub zostać wypowiedziane. Wbrew zarzutom skargi, skarżony organ nie wyłączył stowarzyszenia, któremu przysługuje tytuł prawny – użytkownika, z zakresu pojęcia zarządcy, lecz związany wyrokiem Sądu określił kolejność odpowiedzialności, nakładając ją na właściciela, a nie zarządcę. W tych okolicznościach podnoszone zaś w skardze kwestie odnoszące się do zbadania stanu budynku przed zawarciem umowy użytkowania, oraz to w jaki sposób [...] korzystało w latach 2001r. do 2016r. z tego zespołu i czy jego zaniechania doprowadziły do stwierdzonego stanu budynku, czy zainicjowania prac przez to stowarzyszenie, oraz brak przesłuchania w tym celu pracowników stowarzyszenia, nie może prowadzić do skutecznego zakwestionowania wyboru adresata decyzji, a stanowi jedynie dowód w ewentualnych sporach cywilnoprawnych dotyczących wzajemnych rozliczeń pomiędzy stronami umowy oddania w użytkowanie. Powyższy wybór dokonany w trybie administracyjnym w świetle art. 61 Prawa budowlanego nie przesądza kogo będą obciążały koszty wykonania nałożonego skarżoną decyzją obowiązku. Organy administracyjne nie są bowiem właściwe do dokonywania wzajemnych rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu budowlanego, a jego użytkownikiem czy też zarządcą i nie rozstrzygają przedmiotowych kwestii decyzjami administracyjnymi. Podobnie wskazywanie w skardze na obowiązki użytkownika wynikające z umowy, dotyczą kwestii cywilnych, i nie mają wpływu na zastosowanie art. 61 Prawa budowlanego. Wbrew zarzutom decyzja zawiera w tym względzie prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie, w szczególności wskazując na związanie wyrokiem Sądu, a także okoliczności odnoszące się do szerszego władztwa przysługującego stronie skarżącej względem uprawnień użytkownika, co miało decydujący wpływ na wybór adresata decyzji. Konkludując należy wskazać, że również w zakresie samych nakazów nałożonych na właściciela przedmiotowej nieruchomości, są one określone prawidłowo, w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy i również do nich odnosił się Sąd, w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2017 r. sygn.. II SA/Kr 5/17. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.