II SA/Kr 547/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Piotr Głowacki AWSA Janusz Kasprzycki (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2007 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania odpisów dokumentów z akt sprawy I uchyla zaskarżone postanowienie, II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej M.B. kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania . Postanowieniem z dnia [...] listopada 2004r., znak:[...], wydanym na podstawie art. 74 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. odmówił M.B. wydania kserokopii żądanych dokumentów. W uzasadnieniu tego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że w dniu 25 października 2004r. wpłynął wniosek M.B. o wydanie odpisu dokumentów z akt sprawy. Po zapoznaniu się z przedmiotowym wnioskiem organ l instancji stwierdził, że przepisy postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji publicznej obowiązki ścisłego przestrzegania przepisów prawa. Organy administracji publicznej w ramach procesu stosowania prawa mają obowiązek nadawać przepisom takie znaczenie jakie przewidział ustawodawca. Art. 73 § 1 k.p.a. stanowi, iż: "w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów." Zdaniem organu l instancji norma zawarta w § 1 art. 73 k.p.a. jest normą o charakterze ogólnym w stosunku do której norma § 2 art. 73 k.p.a. ma charakter szczególny. Na podstawie art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W ocenie organu l instancji norma wyrażona w § 2 art. 73 k.p.a. jednoznacznie wskazuje, iż strona może żądać wydania jedynie dokumentów uwierzytelnionych z tym jednakże warunkiem, iż wykaże swój ważny interes w sprawie. Konieczność wykazania interesu w sprawie w ramach postępowania jurysdykcyjnego wskazuje, iż musi to być ważny interes prawny, jedynie bowiem interes prawny kwalifikuje wnioskodawcę jako stronę w postępowaniu. Nie chodzi tu zatem o interes faktyczny ten bowiem jest chroniony w postępowaniu skargowym opisanym w Dziale VIII k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził zatem, że żądanie zawarte we wniosku M.B. nie mogło być uwzględnione, strona bowiem żądała wydania kserokopii z akt sprawy, a takiej możliwości na podstawie art. 73 k.p.a. ustawodawca nie przewidział. W opinii Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. ważnym interesem jest np. konieczność przedłożenia uwierzytelnionych dokumentów przez stronę w postępowaniu prowadzonym przed sądem lub innym organem administracji i to wyłącznie na wyraźne żądanie sądu lub organu. W ramach prowadzonego postępowania wnioskujący, który jest zarazem stroną ma możliwość zapoznania się z aktami sprawy oraz sporządzania odpisów na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. czyniąc to osobiście lub za pośrednictwem prawidłowo ustanowionego pełnomocnika. Ponieważ strona nie wykazała interesu prawnego wobec tego należało odmówić wydania uwierzytelnionego odpisu żądanego dokumentu. Organ l instancji dodał, że zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stronami postępowania egzekucyjnego są wierzyciel i zobowiązany. Ponieważ M.B. nie jest stroną postępowania egzekucyjnego, prowadzonego pod znak:[...], to organ l instancji orzekł jak w sentencji postanowienia. Z postanowieniem tym nie zgodziła się M.B. i wniosła na nie zażalenie. Podniosła w nim, że w dniu 25 października 2004r. osobiście prosiła o wydanie kserokopii z akt sprawy. PINB w W. odmówił jej wydania tych kserokopii pouczając, żeby odwołująca wniosła swoje żądanie na piśmie oraz zasłaniając się tym, że urząd nie wykonuje usług ksero dla stron z akt sprawy. Odwołująca się uważa, że wydanie kserokopii z akt sprawy przewiduje art. 73 k.p.a. Żądane przez nią dokumenty potrzebne są jej do dokumentacji. Nie jest prawdą, że nie jest ona stroną postępowania egzekucyjnego, jak twierdzi organ l instancji. Powołała się w tym względzie na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r., znak:[...], którym to zobowiązano PINB w W. do prowadzenia jednego postępowania egzekucyjnego wobec wszystkich zobowiązanych w oparciu o jeden tytuł wykonawczy. Wydane zatem postanowienie PINB w W. uważa za bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r., znak:[...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest żądanie wydania "ksero dokumentu z akt:[...] strony 30 i 26". Przedmiotowe żądanie zostało złożone w trakcie toczącego się postępowania egzekucyjnego, znak: [...], w którym, jak wynika ze skarżonego rozstrzygnięcia - M.B. nie ma przymiotu strony postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; jednolity tekst z 2002r., Nr 110, póz. 968 z późn. zm.) w sposób jednoznaczny wyjaśniają jaki podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 1a wskazanej wyżej ustawy, stroną w postępowaniu egzekucyjnym jest zobowiązany, którym zgodnie z art. 20 tej ustawy jest - osoba prawna albo jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze nie pieniężnym a w postępowaniu zabezpieczającym - również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne, albo jej obowiązek nie został ustalony lub określony, ale zachodzi obawa, że brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają. Zatem brak jest podstaw, w ocenie organu II instancji, do wydania żądanych dokumentów, do których wgląd przysługuje tylko stronom postępowania. Mając powyższe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że organ pierwszoinstancyjny niewłaściwie zastosował tryb art. 74 § 2 k.p.a.., który odnosi się tylko i wyłącznie do uprawnień stron postępowania, a jak wskazano wyżej - przesłanka ta w niniejszej sprawie nie została spełniona, z uwagi na fakt, iż M.B. nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.B. Podniosła w niej, że nie jest prawdą, iż nie jest ona stroną postępowania. PINB w W. po wszczęciu postępowania wobec M.B. i T. oraz J.S. rozdzielił akta sprawy i nadał im osobne numery. Te czynności określił jako wadliwe Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] lutego 2004r., znak:[...], wskazując w sposób wyraźny, że organ l instancji winien wydać jeden tytuł wykonawczy dla wszystkich współwłaścicieli, określonych w decyzji z [...] maja 2003r., znak:[...]. Skarżąca twierdzi zatem, że była i jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w podniósł, że rację ma skarżąca, że mając na uwadze wspomniane przez nią postanowienie organu II instancji, którym uchylono postanowienie organu l instancji i umorzono postępowanie egzekucyjne wskazując, iż winno ono być prowadzone wobec wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego nr [...] tj. T.S., J.S., M.B. na podstawie jednego tytułu wykonawczego, może ona wywodzić swój interes prawny. Zwrócił jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwagę na to, że postępowanie egzekucyjne toczy się od momentu wydania tytułu wykonawczego, a ten wydano w dniu 19 listopada 2004r., znak:[...], tj. po dacie złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie kserokopii z akt sprawy. Postępowanie egzekucyjne zatem formalnie się nie toczyło. Nie mogła więc ona skutecznie realizować uprawnienia czynnego udziału w oparciu o art. 73 k.p.a. Organ II instancji podniósł także, że gdyby przyjąć, że skarżąca była stroną postępowania egzekucyjnego już od momentu wydania wspomnianego postanowienia kasacyjnego, to organ l instancji nie miał obowiązku wykonania samemu i przesłania żądanych kserokopii. Art. 73 k.p.a. pozostawił stronie sporządzanie notatek, czy odpisów z akt sprawy, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Strona może natomiast domagać się jedynie uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie (w różny sposób, nie wyłączając nowoczesnych środków techniki) odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Powołał się w tym względzie organ II instancji na wyrok NSA z 29 marca 2001r., II SA 2580/00, publik, w Wokanda 2002/1/26. Z takim jednak żądaniem skarżąca nie wystąpiła. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł zatem o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, w tym w zakresie - legalności decyzji administracyjnych ( art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Przy czym, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego też kontroli legalności dokonują również z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., stosowanego odpowiednio w myśl art. 144 k.p.a., organ odwoławczy uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając to postanowienie -umarza postępowanie pierwszej instancji. Tymczasem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o powyższy przepis jedynie uchylił postanowienie organu l instancji uznając je za wadliwe. Przyjmując nawet pogląd, że "odpowiednie" stosowanie przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu zażaleniowym, w myśl art. 144 k.p.a. uzasadnia dopuszczalność wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia ograniczającego się tylko do uchylenia postanowienia organu l instancji, to podkreślić należy, że organ odwoławczy w ogóle nie uzasadnił powodów wydania rozstrzygnięcia tylko w takim zakresie. Wydanie postanowienia ograniczającego się tylko do uchylenia postanowienia organu l instancji bez rzetelnego uprzedniego ustalenia okoliczności istotnych dla treści jego rozstrzygnięcia, w tym rodzaju i charakteru zaskarżonego postanowienia organu l instancji, nie może powodować uznania go, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, za zgodnego z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie wskazał także organ odwoławczy kierunku działań jakie ma w następstwie uchylenia postanowienia o odmowie wydania dokumentów z akt sprawy. Kontrolowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest również wadliwe i z innego powodu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął bowiem na stanowisku, że skarżąca M.B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu egzekucyjnym, a co za tym idzie, nie może korzystać z praw przyznanych art. 73 k.p.a., gdyż ten dotyczy tylko stron postępowania. W konsekwencji więc, że organ l instancji błędnie zastosował przepis art. 73 k.p.a., który odnosi się tylko do stron postępowania. Nie ocenił jednakże organ odwoławczy tej kwestii wnikliwie i w sposób dający mu podstawę do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że sam wydał uprzednio postanowienie kasacyjne w dniu [...] lutego 2004r., znak: [...] dotyczące postępowania egzekucyjnego, w którym to wyraził swoje stanowisko, iż winno być ono prowadzone w oparciu o jeden tytuł wykonawczy wystawiony na wszystkich trzech współwłaścicieli: T.S., J.S., M.B. Okoliczność ta była mu akcentowana w zażaleniu na postanowienie organu l instancji odmawiające wydania odpisów z akt sprawy. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził autorytatywnie, że: "jak wynika ze skarżonego rozstrzygnięcia - Pani M.B. nie ma przymiotu strony postępowania.", a w dalszej części przytoczył treść przepisów potwierdzających jego tezę, że stroną postępowania egzekucyjnego jest zobowiązany i wobec tego skarżąca za stronę nie może być uznana. Nie powiązał jednak organ II instancji wzmiankowanego wyżej faktu wydania przez niego wzmiankowanego postanowienia kasacyjnego z kwestią posiadania, czy też nie posiadania przez skarżącą przymiotu strony w niniejszej sprawie. Nie dokonał oceny, czy jest to, to samo postępowanie egzekucyjne i jakie to ma znaczenie dla kwestii prawidłowości wydanego przez organ l instancji postanowienia właśnie w tym kontekście. Tego rodzaju wywody winny być przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Nie można ich braku zastępować stanowiskiem przedstawionym w odpowiedzi na skargę, w którym to Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentuje, że postępowanie egzekucyjne formalnie się jeszcze nie toczyło, gdy skarżąca złożyła wniosek o wydanie dokumentów z akt sprawy. Zwrócić także należy uwagę na jeszcze jeden aspekt z tym związany, mianowicie ten, że to w wyniku wniesienia przez skarżącą środka zaskarżenia -zażalenia - doszło do uchylenia postanowienia l instancji i wydania wspomnianego postanowienia kasacyjnego, przekazującego także sprawę do ponownego rozpatrzenia, w którym to organ II instancji wyraził swoje stanowisko o konieczności prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o jeden tytuł wykonawczy. Wobec tego podmiot, którego środek zaskarżenia został uwzględniony nabywa procesowe podstawy do bycia stroną postępowania. Rozważenia w tym względzie wymagało, czy kwestia ta może mieć wpływ na niniejsze postępowanie. W odniesieniu natomiast do kwestii związanej z możliwością uzyskiwania kserokopii z akt sprawy przyznać należy, że jest aprobowane w doktrynie i w orzecznictwie, iż strona może uzyskać, uwzględniając rozwój nowoczesnych technik, kserokopię z akt sprawy. Uzyskiwanie ich musi być jednakże dokonywane pod kontrolą organu administracji, gdyż powstają wtedy nowe dokumenty, które mogą być wykorzystywane poza prowadzonym postępowaniem (por. wyrok NSA z 8 września 1997 r., l SA/Ka 298/96; ONSA 1999, Nr 1, póz. 15). Z tegoż też względu obwarowane jest to wykazaniem przez stronę ważnego interesu w ich otrzymaniu. Z dołączonego do skargi kopii żądania nie wynika, aby skarżąca motywowała ich uzyskanie postępowaniem przed sądem, czy tez przed organami administracji. Nie mniej jednak, skoro M.B. takie żądanie złożyła rzeczą organu l instancji było ją wezwać, aby wykazała w jakim celu chce je uzyskać. Brak w aktach sprawy okoliczności wskazujących na podjęcie tego rodzaju czynności przez organ l instancji. Mając zatem powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) O kosztach orzeczono natomiast, w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.).