II SA/Kr 547/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2018r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie Sygn. akt II SA/Kr [...] Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z 20.07.2017 r., na podstawie art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej upea, nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. - K. P. oraz M. K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku określonego w przesłanym tytule wykonawczym z 14.06.2017 r. W uzasadnieniu organ podał, że prowadzi postępowanie egzekucyjne wobec współwłaścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w W. K. P. i M. K. w związku z niewykonaniem decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 09.02.2017r. znak: [...] nakazującej przeprowadzenie kontroli o której mowa w art. 62 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w budynku mieszkalnym jw., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego instalacji i elementów budynku jak stropy, ściany, przewody kominowe, dach, tynki, elewacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu oraz sprawdzeniu stanu technicznego instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów; wskazano że kontrola winna być przeprowadzona zarówno w zakresie części wspólnych obiektu jak i w zakresie przynależnym do poszczególnych lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] zlokalizowanych w obiekcie. Ponadto ww. decyzją nakazano również przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, sporządzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli, która powinna określać stan techniczny poszczególnych elementów budynku wraz z instalacjami oraz -w razie potrzeby - wskazywać zakres i sposób wykonania robót budowlanych jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. W związku z niewykonaniem obowiązku zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne tytułem wykonawczym nr [...] z 14.06.2017r. Organ wskazał, że kwota [...]zł jest kwotą adekwatną do sytuacji, w której zobowiązany uchyla się od orzeczonego obowiązku. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Orzeczona kwota w niniejszym postępowaniu jest na tyle uciążliwa, że mając na uwadze koszt ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, sporządzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli, winna zobligować skutecznie zobowiązanych do jej dobrowolnego wykonania, a jednocześnie nie jest nadmiernie uciążliwa gdyż zawiera się w średnich granicach jej wysokości. Jednocześnie wyższa kwota grzywny byłaby nieproporcjonalna do stopnia naruszenia prawa budowlanego przez zobowiązanych, a niższa z kolei mogłaby nie oddziaływać na zobowiązanych w sposób na tyle dolegliwy, aby wykonał on rzeczony nakaz. M. K. wniósł zażalenie na ww. postanowienie, wskazując, że zaskarżył decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 09.02.2017r. znak. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W postępowaniu sądowym wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto żalący wskazywał na nieprawidłowości prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 28 lutego 2018 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) w związku z art. 18 i art. 23 § 4 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postanowieniem z 9.08.2017 r. sygn. akt II SA/Kr [...], po rozpoznaniu wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. K. na decyzję MWINB nr [...] z 9.02.2017 r. znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zmienił swoje postanowienie z 14.06.2017 r. oddalające wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji w ten sposób, że wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Zdaniem MWINB, fakt ten, stanowiący przesłankę do zawieszenia prowadzonego w sprawie w/w decyzji postępowania egzekucyjnego, zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 upea, nie wpływa jednakże na uprawnienia MWINB jako organu nadzoru nad organem egzekucyjnym, którym jest PINB. W razie wstrzymania wykonania obowiązku, a zatem w razie wstrzymania wykonania decyzji, z której obowiązek wynika, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu z mocy prawa. Oznacza to, iż postanowienie o zawieszeniu ma charakter deklaratoryjny, potwierdzając jedynie skutek, który następuje ex lege i od daty która stanowi podstawę zawieszenia. Postępowanie egzekucyjne jest więc zawieszone od momentu zdarzenia, mieszczącego się w katalogu przewidzianym w art. 56 § 1 upea, a wydane później postanowienie jedynie fakt taki potwierdza. Zawieszenie co do zasady nie powoduje uchylenia już dokonanych czynności egzekucyjnych (art. 58 § 1 upea). Skarżone postanowienie wydane zostało przed ziszczeniem się przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego (przed wydaniem przez WSA w Krakowie postanowienia wstrzymującego wykonanie egzekwowanej decyzji MWINB), a więc pozostaje ono w mocy. Wniesienie zażalenia na przedmiotowe postanowienie obliguje zaś MWINB do jego rozpoznania. Zgodnie z brzmieniem art. 23 § 1 i 4 upea w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 upea MWINB jest w niniejszej sprawie organem sprawującym nadzór - w stosunku do PINB jako organu egzekucyjnego - do zadań którego należy także rozpatrywanie zażaleń na postanowienia wydawane przez nadzorowany organ egzekucyjny. MWINB nie występuje jako organ egzekucyjny, nie podejmuje więc czynności egzekucyjnych. Zbadanie prawidłowości skarżonego postanowienia realizowane jest w toku postępowania zażaleniowego, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania egzekucyjnego. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanego w wyroku z 20.07.2016 r. sygn. akt I OSK [...]. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do zasadności nałożenia grzywny w orzeczonej wysokości, wskazując, że zastosowanie w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, było uzasadnione. Organ II odwoławczy wyjaśnił także, że sam fakt wniesienia skargi do WSA w Krakowie na decyzję MWINB nr [...] z 9.02.2017 r. znak: [...] wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania w/w decyzji nie uzasadniał zaniechania podejmowania przez PINB czynności celem wyegzekwowania orzeczonego obowiązku. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia orzeczony w/w decyzją MWINB obowiązek był wymagalny. Wyrokiem z 17.10.2017 r. sygn. akt II SA/Kr [...] WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję MWINB nr [...] z 9.02.2017 r. znak: [...] W/w wyrok jest nieprawomocny, bowiem wniesiona została od niego skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczone postanowieniem WSA w Krakowie z 9.08.2017 r. wstrzymanie wykonania egzekwowanej w przedmiotowej sprawie decyzji pozostaje zatem w mocy, w myśl art. 61 § 6 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wyjaśnił również, że w razie ustalenia, że obowiązek pomimo przysługującego mu przymiotu wymagalności nie jest przez adresata decyzji lub postanowienia wykonywany, PINB jest nie tylko uprawniony ale zobligowany, w myśl art. 6 § 1 upea do podjęcia przewidzianych przepisami upea działań celem doprowadzenia do wykonania obowiązku. Przepisy upea nie przewidują by wszczęcie egzekucji administracyjnej następowało w formie decyzji. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje w oparciu o wystawiany przez wierzyciela lub też wierzyciela będącego jednocześnie organem egzekucyjnym (tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) tytuł wykonawczy. Wskazał również, że organy działające już na etapie wykonania decyzji, w zakresie wyznaczonym przepisami upea, nie mogą oceniać zasadności czy prawidłowości decyzji, z której egzekwowany obowiązek wynika. Również trudna sytuacja zdrowotna i materialna zobowiązanego nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia i tym samym nie stanowi podstawy do jego kwestionowania. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w K. skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, domagając się zmiany orzeczenia i uchylenia nałożonej grzywny, względnie uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący zaakcentował swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną, co uzasadniało, w jego ocenie, umorzenie bądź uchylenie orzeczonej grzywny w celu przymuszenia. Zakwestionował również prawidłowość działań organu poprzez rozpoznanie zażalenia w sytuacji, gdy zostało wstrzymane wykonanie decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego nr [...] z 09.02.2017r. znak. [...] W odpowiedzi na skargę, Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1302) - dalej określanej jako "P.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 28 lutego 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 20 lipca 2017 r. o nałożeniu na K. P. i M. K. grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązków określonych tytule wykonawczym z 14.06.2017 r. W związku ze wstrzymaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie do sygn. II SA/Kr [...] wykonania decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 9.02.2017 r. znak: [...] doszło do sytuacji braku wymagalności orzeczonego obowiązku. Oznacza to, że obowiązek ten istnieje, jednak organ administracyjny nie może domagać się jego realizacji. Zgodnie z art. 56 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej upea, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego są następstwem pojawienia się przyczyn przejściowej niedopuszczalności postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu na skutek wystąpienia okoliczności wskazanych w komentowanym przepisie. Ujawnienie podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego obliguje organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania i nie pozostawia w tej mierze jakiegokolwiek luzu decyzyjnego. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego w takiej sytuacji następuje z mocy prawa. Należy podkreślić, że takie rozwiązanie gwarantuje, że od momentu ziszczenia się przesłanki zawieszenia postępowania określonej w art. 56 § 1 pkt 1-5 upea nie będą podejmowane w stosunku do zobowiązanego żadne czynności zmierzające do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Przyjęcie argumentacji organu odwoławczego, że postępowanie zażaleniowe jest postępowaniem niezależnym od postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez organ egzekucyjny prowadzi do sytuacji, w której mimo zaistnienia obiektywnych podstaw do zawieszenia postępowania w dalszym ciągu podejmowane czynności mające na celu egzekucję obowiązku. Nie ma podstaw, aby uzależniać działania organu odwoławczego od podstawy prawnej zawieszenia postępowania. Aprobata wyrażonego stanowiska prowadziłaby zatem do kuriozalnego wniosku, że zawieszenie postępowania również z uwagi na śmierć zobowiązanego czy też utratę przez niego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego także nie stoi na przeszkodzie rozpoznaniu skutecznie wniesionego zażalenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącego na skutek wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnego postanowienia z 9.08.2017 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu uległo zawieszeniu. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego rozciąga się na wszelkie czynności podejmowane w tym postępowaniu, w tym również czynności podejmowane przez organ odwoławczy na skutek złożenia środka zaskarżenia. Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wstrzymaniu wykonania decyzji z 9.02.2017 r. znak: [...] nie był zatem uprawniony do rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Wydanie zaskarżonego postanowienia narusza art. 56 § 1 pkt 1 upea w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie wniesionego zażalenia będzie możliwe dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Taki stan rzeczy sprawia, że w niniejszym postepowaniu przedwczesne byłoby dokonanie oceny prawidłowości nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w wyroku.