II SA/Kr 548/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Krystyna Daniel /spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej E.K. kwotę 500 /pięćset/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania WSA/wyr.l - sentencja wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] - ziemskiego w K. decyzją z [...]07.2005 r. znak:[...], na podstawie art. 80 ust. 2 pkt. 1 w związku z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.), oraz art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek E.K., dotyczące wstrzymania robót budowlanych przy budowie stacji diagnostyki samochodowej na działce nr "1" w M. ze względu na brak przymiotu strony osoby wnoszącej żądanie. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, organ administracji państwowej wszczyna postępowanie administracyjne na żądanie strony lub z urzędu. W związku z różnymi interwencjami E.K. - właścicielki nieruchomości na działce nr "2" w M., sąsiadującej z działką, na której realizowana była inwestycja pod nazwą "Stacja diagnostyki samochodowej" organ l instancji wszczął postępowanie administracyjne w zakresie dotyczącym żądania wstrzymania robót budowlanych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W toku postępowania wyjaśniającego organ l instancji - ponownie rozpoznając sprawę - ustalił, że budowa "Stacji diagnostyki samochodowej" na działce nr "1" w M. zrealizowana została na podstawie ostatecznej w tym czasie decyzji o pozwoleniu na budowę nr "3" wydanej w dniu [...].12.2003 r., przez Wójta Gminy M., który udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi tj. "A" spółce cywilnej i zatwierdził projekt budowlany dla stacji diagnostyki samochodowej i wjazdu na działce nr "1" w M. Organ l instancji ustalił, że w dniu 1.12.2004 r. inwestor zakończył przedmiotową budowę, co potwierdzają dołączone protokoły odbiorów i sprawdzeń oraz zapisy w dzienniku budowy przez uprawnionego kierownika budowy. Jednakże związku z wyeliminowaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z obiegu prawnego, nawet jeżeli nastąpiło to już po wykonaniu robót budowlanych - organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie mające na celu zbadanie, czy w ramach zrealizowanego zakresu - zachodzi potrzeba doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem i wydać stosowaną decyzję w oparciu o art. 51 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie takie zostało wszczęte i jest prowadzone przez organ l instancji z urzędu, o czym E.K. została poinformowana zawiadomieniem z 24.06.2005 r., na podstawie art. 238 k.p.a. Odnosząc się do pierwotnego wniosku E.K. o wstrzymanie robót budowlanych przy budowie przedmiotowej stacji diagnostyki samochodowej oraz zarzutów zawartych w odwołaniu do poprzednio wydanej decyzji organ l instancji podał, że: 1. budowa nie naruszała interesu osób trzecich w rozumieniu przepisu art. 5 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane, tj. nie ograniczała dostępu do drogi publicznej, a obszar oddziaływania przedsięwzięcia zawiera się w granicach działki nr "1", na której jest zlokalizowany i nie narusza przepisów ochrony środowiska i przeciwpożarowej, co potwierdzają uzgodnienia odpowiednich rzeczoznawców; 2. zrealizowany zakres funkcji użytkowej budynku obejmuje jedno stanowisko i jako taka inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (na podst. przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. Dz. U. z 2002 r., Nr 179, póz. 1490); 3. inwestor posiadał wymagane uzgodnienia w zakresie usytuowania obiektu, wjazdu oraz legalnie wykonanego ogrodzenia - z zarządcami przylegających dróg: tak gminnej jak i drogi krajowej; 4. usytuowanie względem granicy z przylegającą działką E.K. - nr "2": - budynku w odl. ok. 12,00 m, - skarpy drogi wewnętrznej i nasypu w odl. ok. 7,00 m, (przy czym zakres robót zagospodarowania terenu został zmniejszony i nie obejmuje w tym pasie podniesienia terenu czy też utwardzenia pod drogę, ani wykonania muru oporowego), - zbiornika na ścieki - po przeciwnej stronie obiektu w odl. ok- 31,00 m, jest prawidłowe w świetle przepisów o warunkach technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawartych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, póz. 690 ze zm.) - zatem również w tym zakresie nie został naruszony interes prawny właścicielki sąsiedniej działki. Organ l instancji zaznaczył, że podnoszona przez stronę sprawa wykonania nasypów w okresie poprzedzającym realizację przedmiotowej inwestycji, była przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo wodne i nie należy do zakresu niniejszego postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Organ l instancji podał, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Mając to na uwadze organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstawy dla uznania, iż E.K. posiada przymiot strony w rozumieniu przepisów art. 28 k.p.a. - w sprawie wnioskowanego wstrzymania prowadzenia robót przy budowie "Stacji diagnostyki samochodów" na działce nr "1" w M. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji i natychmiastowego wstrzymania wykonania robót budowlanych. W obszernym odwołaniu podniosła szereg zarzutów dotyczących uchylonej już decyzji o pozwoleniu na budowę "Stacji diagnostyki samochodów". Odwołująca podał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu l instancji, który nie uznał jej za stronę postępowania, gdyż jest to sprzeczne z przytoczonym przez odwołującą orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...].11.2005 r., znak:[...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, póz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (wyrok NSA z 15.04.1993r. l S.A. 1719/92). Organ odwoławczy zaznaczył natomiast, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawy skierowanego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W takim przypadku osobie tej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż organ l instancji słusznie uznał, że skarżąca E.K. nie może być uznana za stronę toczącego się postępowania administracyjnego, bowiem budowa przedmiotowej inwestycji nie powoduje takiej uciążliwości, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie. Odnosząc się do uwag zawartych w odwołaniu E.K., organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia, w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji (m.in. utrudnienia komunikacyjne, zmniejszenia wartości rynkowej nieruchomości E.K.) nie mogą odnieść zamierzonego skutku, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżącej, a nie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Dlatego też organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 27.12.2005 r. wniosła E.K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i ponownego rozpatrzenia sprawy. Zarzuciła organom administracji naruszenie art. 35 i 36 poprzez przekroczenie terminów dla załatwienia sprawy. Skarżąca podobnie jak w odwołaniu podniosła szereg argumentów dotyczących wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę "Stacji diagnostyki samochodów". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie niemniej jednak z innych powodów niż podniesione w skardze. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 i 7 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7). Stosownie do art. art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość prawną. W myśl natomiast art. 107 § 3 p.p.s.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że decyzja Wójta Gminy M. z [...].12. 2003 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji diagnostyki samochodowej na działce nr "1" w M. została wyeliminowana z obrotu prawnego na mocy ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...]12.2004r. Jednocześnie, jak wynika ze zgromadzonego przez organy administracji w sprawie materiału dowodowego budowa przedmiotowej stacji została zakończona w dniu 1.12.2004 r. Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania robót budowlanych w dniu 1 lipca 2004r. a następnie w dniu 12. 07.2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] -ziemskiego w [...] decyzją z [...]07.2005 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej, a dotyczące wstrzymania prowadzenia robót budowlanych z uwagi na brak przymiotu strony osoby wnoszącej żądanie. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...]11.2005 r. Decyzje organów administracji obu instancji są co do zasady słuszne, niemniej jednak umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego wstrzymania wykonania robót budowlanych winno było nastąpić z przyczyn przedmiotowych a nie podmiotowych tj. braku przymiotu strony. Mianowicie, jak prawidłowo organy ustaliły w dniu 1.12.2004 r. budowa przedmiotowej stacji diagnostyki samochodowej na działce nr "1" została zakończona. Skoro zatem budowa została zakończona to nie można było wstrzymać prowadzenia robót budowlanych, które zostały zakończone. Postępowanie administracyjne w tym zakresie stało się, więc bezprzedmiotowe. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych może być bowiem wydane jedynie w odniesieniu do budynku w toku robót budowlanych. Przepis ten nie może dotyczyć prac już zakończonych (wyrok WSA w Warszawie z 30. 03. 2005 r., LEX nr 189021). Należy zaznaczyć, że artykuł 107 k.p.a. wymienia, co powinna zawierać decyzja administracyjna. Wskazuje, że powinna ona między innymi zawierać rozstrzygniecie oraz uzasadnienia faktyczne i prawne. Są to poszczególne elementy decyzji administracyjnej jako całości. Wobec tego z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnej podlega zarówno zawarte w niej rozstrzygnięcie (sentencja), jak i stwierdzenie zamieszczone w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. W konsekwencji takiego założenia dopuszczalne jest wzruszenie decyzji administracyjnej z powodu wadliwości stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu, mimo że sentencja jest zgodna z prawem (wyrok NSA z dnia 5 lutego 1990 r. IV SA832/89, ONSA 1990/2-3/31). Jednocześnie zgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, organy nadzoru budowlanego obowiązane były wskazać skarżącej w uzasadnieniu prawidłowe podstawy umorzenia postępowania. Zwłaszcza, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o braku przymiotu strony w postępowaniu o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Treść art. 28 ust. 2 w/w ustawy zawęża w stosunku do art. 28 k.p.a., katalog podmiotów, które mogą występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, ale tylko co do sprawy dotyczących pozwolenia na budowę. Oznacza, to że w sprawie dotyczącej już wstrzymania prowadzenia robót budowlanych skarżąca mogła być stroną postępowania administracyjnego. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24. 10. 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/05, LEX nr 201375, stwierdzając że z przepisu art. 28 ust. 2 jednoznacznie wynika, iż zawarte w nim określenie kręgu podmiotów, które mogą być stroną postępowania dotyczy postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Brak jest zatem podstaw, by zastosowanie tego przepisu rozciągać na inne postępowania przewidziane przez ustawę z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane. W ocenie Sądu w przypadku prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 48, art. 49 lub w trybie art. 50 i art. 51 cyt. ustawy status strony postępowania należy ustalać na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W związku z powyższym organ administracji ponowię rozpoznający sprawę wstrzymania prowadzenia prac budowlanych po ich całkowitym zakończeniu winien wydać stosowne orzeczenie i wskazując w uzasadnieniu, że taka decyzja została wydana z uwagi na istniejące w sprawie przesłanki przedmiotowe. Wobec wskazanych okoliczności orzeczono, jak w punkcie l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.