II SA/Kr 550/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Barbara Pasternak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2009 r. sprawy ze skargi "A. " Spółki Akcyjnej z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu skargę oddala. Decyzja nr. [...] z dnia [...].10.2008 r., (znak: [...]) Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589), art. 94 Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz.543 z późn. zmianami), po rozpatrzeniu wniosku A.K. , ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr 1 , 2 obr.[...] i działce nr 3 obr.[...], z wjazdem z ul. [...] w K". W uzasadnieniu podniesiono, że : - teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - w toku postępowania uzyskano opinie: 1. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 08.03.2007r. znak: [...] w zakresie komunikacji, 2. Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia 13.03.2007r. znak: [...] w zakresie ochrony środowiska, 3. [...] Zarządu Komunalnego z dnia 22.07.2008r. znak [...], w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego; - ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem Nr l do niniejszej decyzji; teren ma dostęp do drogi publicznej - zgodnie z załącznikiem Nr l do niniejszej decyzji; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego -zgodnie z załącznikiem Nr l do niniejszej decyzji; teren inwestycji został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nie leśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. , który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi - zgodnie z załącznikiem Nr l do niniejszej decyzji a jej projekt został sporządzony przez mgr inż. arch. I.I.-K. , wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...]. Zastrzeżenia [...] Spółki Akcyjnej "A., ", B.R. i K.G. oraz R.O. nie mogły doprowadzić do nieuwzględnienia wniosku. Zarzuty odnośnie zacienienia budynków, odległości od granic sąsiednich, zbyt dużego hałasu itp. nie są przedmiotem rozstrzygnięć niniejszej decyzji i w związku z tym nie mogą być brane pod uwagę i rozpatrzone na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Problem ten może być podniesiony i będzie mógł być zbadany dopiero na następnym etapie postępowania administracyjnego, zmierzającym do wydania decyzji pozwolenia na budowę. Odwołanie "A. " [...] Spółki Akcyjnej w K. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...].02.2009 r., (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując ustalenia i wnioski organu l instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła A., [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie : - art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż przeprowadzona przez organ l instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji pozwala na ocenę, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy, - art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż planowana inwestycja gwarantuje zachowanie ładu przestrzennego oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania kompozycyjno-estetyczne; - art. 7 k.p.a. oraz art. 8 kpa - przez przyznanie prymatu interesowi indywidualnemu jednej ze stron (Wnioskodawcy) nad interesem indywidualnym odwołującej się Spółki "A, " [...] S.A. w K. oraz interesem społeczności lokalnej, wniosła o: 1.uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji; 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu zakończenia niniejszego postępowania - na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że : 1. przeprowadzona przez organy l i II instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy) dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji nie pozwala na ocenę, czy planowana inwestycja istotnie nie zakłóci ładu przestrzennego terenu sąsiedniego. Powstająca w sąsiedztwie działki skarżącej nowa inwestycja powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. Analiza została przeprowadzona w oderwaniu od zasad planowania przestrzennego określonych w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepis art. 61 ust. 1pkt 1 uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). 2. Organ l jak i II instancji w swojej ocenie nie wzięły pod uwagę skutków jakie planowana inwestycja wywrze na działki sąsiednie, w tym działkę stanowiącą własność skarżącej spółki. Nieuwzględnienie powyższego powoduje naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przede wszystkim w zakresie warunków komunikacyjnych oraz walorów użytkowych działek sąsiednich. 3. zarzuty zarówno skarżącej jak i innych uczestników nie mogły być skwitowane lakonicznym stwierdzeniem organu, iż: "z zasady każda nowa inwestycja w miejscu dotychczas wolnym od zabudowy, generuje różnego rodzaju utrudnienia dla nieruchomości sąsiednich już zabudowanych... ". Organ wydając decyzję winien brać pod uwagę całokształt okoliczności i nie ograniczać się do badania przesłanek określonych w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem jak podniesiono w orzecznictwie sądowym organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków nowej zabudowy może uwzględnić inne uwarunkowania wynikające z potrzeby zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poza wymaganiami w zakresie parametrów określonych w art. 61 ust. 7, uwzględniając ogólne zasady, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, o ile są one związane z potrzebą określenia warunków w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w pkt 7 nakazuje organowi wydającemu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględniać prawo własności. Niewątpliwie poprzez wydanie decyzji w zaskarżonym kształcie wykonywanie prawa własności przez właścicieli działek sąsiadujących z inwestycją będzie w znacznym stopniu utrudnione. 4. organy wydające decyzje w sprawie w sposób arbitralny przedłożyły interes jednej strony postępowania - w tym wypadku inwestora, nad interes indywidualny skarżącej spółki jak i społeczności lokalnej, naruszając w ten sposób przysługujące im prawo własności. 5. organy obu instancji dokonały błędnej oceny sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno - architektonicznej. SKO w K. swoje rozstrzygnięcie opiera na fakcie, iż uwzględniona w analizie charakterystyka działek sąsiadujących z terenem inwestycji jest następująca: " działki objęte inwestycją położone są w obszarze zabudowy miejskiej, głównie mieszkaniowej, jednorodzinnej. Charakterystyczne dla tego terenu jest występowanie budynków mieszkalnych wolnostojących, budynków o zabudowie bliźniaczej lub budynków połączonych z budynkami gospodarczymi i garażami". Organ w żaden sposób nie odnosi się jednak do faktu, iż Inwestor w trakcie postępowania w przedmiocie wydania wzizt dokonał zmiany wniosku polegającej na zastąpieniu słów: "...budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej..." na: "...budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej..." Taka niejako "kosmetyczna" zmiana nie wpływa w żaden sposób na efekt końcowy inwestycji. Powstanie bowiem kilku (kilkunastu) budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej dokładnie w taki sam sposób wpłynie na nieruchomości położone w sąsiedztwie inwestycji jak zrobiłoby to wybudowanie takowych budynków w zabudowie szeregowej. Fakt ten powoduje też, iż planowana inwestycja nie odpowiada dotychczasowemu sposobowi zagospodarowania terenu, w związku z czym wydanie dla niej decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 30.06.2009 r., uczestnicy postępowania J.S ., R.B. , H.S. , Z.B. wnieśli o oddalenie skargi i poparli ustalenia zaskarżonej decyzji, wskazując, że optymalne wykorzystanie na cele inwestycyjne nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast mieści się w pojęciu działania na rzecz zrównoważonego rozwoju miast -aktualny postulat planowania przestrzennego urbanistów i architektów na całym świecie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sprawy niniejszej jest kontrola legalności decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu l instancji ustalającej warunki zabudowy dla budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r.). Z art. 61 ust. 1 co dopiero cytowanej ustawy, wynika generalna zasada, zgodnie z którą ustalenie warunków zabudowy, następuje po stwierdzeniu występowania łącznie przesłanek, iż: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, do których zalicza się w zależności od położenia terenu m.in. przepisy dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, zasada ta uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Tak więc celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy. Co dopiero cytowany przepis ustawy wskazuje, warunki jakie muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest zabudowa na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1. Sąd w składzie orzekającym reprezentuje pogląd szerszej wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" rozumianej jako obszar tworzący urbanistyczną całość bo trudno przypisać ustawodawcy, że jego celem było zapewnienie ładu przestrzennego jedynie pomiędzy dwoma graniczącymi ze sobą działkami. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej, i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. W sprawie niniejszej przeprowadzona została przez osobę uprawnioną analiza urbanistyczno -architektoniczna wyznaczająca obszar analizowany w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach nr 1 , 2 obr. [...], 3 obr. [...], przy ul. [...] w K. Obszar ten wyznaczony został zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 póz. 1588). Działki na których ma być realizowana inwestycja położone są w obszarze zabudowy miejskiej głównie mieszkaniowej jednorodzinnej, na trenie uzbrojonym. W obszarze analizowanym występuje również nieliczna zabudowa usługowa (działka nr 4 ), a także obiekty infrastruktury technicznej, parkingi, place manewrowe (między innymi działka nr 4). Charakterystyczne dla tego terenu jest występowanie budynków mieszkalnych wolnostojących, budynków w zabudowie bliźniaczej lub budynków mieszkalnych połączonych z budynkami gospodarczymi i garażami. Działki inwestycji są zabudowane, zlokalizowane są na niech garaże "blaszaki". Na terenie planowanej inwestycji rosną drzewa i krzewy ozdobne. W świetle tego co powiedziano wyżej zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Nie można mówić aby w świetle zebranego materiału dowodowego a przede wszystkim wspomnianej analizy urbanistyczno - architektonicznej można było twierdzić, że nastąpiło naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż przeprowadzona przez organ l instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji pozwala na ocenę, iż planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej zabudowy. Skarżąca spółka naruszenie to chce uzasadnić twierdzeniem, że analiza została przeprowadzona w oderwaniu od zasad planowania przestrzennego określonych w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można tego poglądu pogodzić z ustaleniami analizy, która wnioski dokonuje przy uwzględnieniu charakterystyki terenu, funkcji istniejącej zabudowy, cech istniejącej zabudowy w postaci formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, i innych cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jak ilość kondygnacji w istniejącej zabudowie. Zarzucając organom, iż nie wzięły pod uwagę skutków jakie planowana inwestycja wywrze na działki sąsiednie, w tym działkę stanowiącą własność skarżącej spółki - skarżąca pomija treść załącznika nr. 1 do decyzji organu l instancji i zapomina o tym, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może przejmować kompetencji organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę. W co dopiero wspomnianym postępowaniu uwzględnione będą w sposób szczegółowy interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo Budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. nr. 156 poz. 1118 z późn.zm.). Zarzut, że organy winny uwzględnić inne uwarunkowania wynikające z potrzeby zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy - jest również chybiony. Analiza została dokonana w aspekcie wskazań zawartych w ust. 2 art. 1 ustawy. W tym miejscu można wskazać, że cytowany przepis mówi m.in. o uwzględnieniu prawa własności, prawa własności zarówno terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym jak i nieruchomości sąsiednich. Nie można tych przepisów wykładać w ten sposób, że pierwszeństwo w ochronie swojego interesu mają właściciele nieruchomości sąsiednich. Muszą tu być zachowane proporcje i uwzględniane interesy wszystkich stron. Nie do końca zrozumiały jest zarzut, że organ nie odniósł się do zmiany wniosku polegającej na zastąpieniu słów: "...budowy budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej..." na: "...budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej...", skoro ta "kosmetyczna" zmiana "nie wpływa w żaden sposób na efekt końcowy inwestycji". W każdym razie można skarżącej wskazać, przepis art. 3 pkt. 2a) Prawa Budowlanego z 1994 r, który wprowadza legalną definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Taki budynek to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Co innego jest zabudowa szeregowa a co innego zabudowa bliźniacza. Istotę takiej a nie innej zabudowy tłumacza uczestnicy w swoim piśmie z dnia 30.06.2009 r., wskazując, że "każda z dwóch działek osobno nie jest możliwa do zabudowy, gdyż jest za wąska. A nas jest czterech współwłaścicieli łącznie: dwóch współwłaścicieli działki nr 2 i dwóch współwłaścicieli działki nr 1 . Tak, wiec nasza inwestycja nie zmieni ani nie pogorszy warunków komunikacyjnych". W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.ps.a należało orzec jak w sentencji.