II SA/Kr 551/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi B.J. A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 17 lutego 2012 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Burmistrz Miasta Z. pismem z 24 sierpnia 2011 r., na podstawie art. 96 ust. 2 ustawy z 21. 08. 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 102 póz. 651), w nawiązaniu do pisma Sądu Rejonowego w Z. Wydział l Cywilny Sygn. akt [...] z 6 kwietnia 2011 r. oraz uzupełnienia wniosku o opinię podziału z 25 lipca 2011 r., zaopiniował negatywnie przedstawiony na załączniku projekt podziału ewidencyjnych działek nr: [...] i [...] w obr. [...] Od powyższego pisma B.J. , pismem z 9 stycznia 2012r. złożyła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie przez organ art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa oraz art. 21 Konstytucji RP. Odwołująca się stwierdziła, że jej odwołanie jest zasadne, gdyż opinia ta jest aktem jednostronnym, indywidualnym, konkretnym 5 zewnętrznym, skierowanym do podmiotu pozostającego poza obrębem organów administracji publicznej. Postanowieniem z [...] lutego 20T2 r., znak:[...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , na podstawie art. 134 kpa w związku z art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą prawną decyzji administracyjnej jest przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Żeby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną do wyrażenia opinii, o podziale nieruchomości stanowi przepis art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że w przypadku gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. l, i pozwolenia, o którym mowa w ust. 1a. Jeżeli podział nieruchomości jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, a w razie braku planu -od warunków określonych w art. 94 ust.1 i 2, sąd zasięga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do opinii tych nie stosuje się art. 93 ust. 5. Przepis ten zatem, w sytuacji w nim przewidzianej wyraźnie wyłącza stosowanie art. 93 ust. 5 cyt. ustawy, który stanowi, że opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Pismo Burmistrza Miasta Z. nie zawiera cech decyzji (postanowienia), gdyż cytowany wyżej przepis wyraźnie wyłącza stosowanie do wyrażonej w nim opinii regulacji zawartych w art. 93 ust.5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zatem w sprawie nie została wydana decyzja, to tym samym stronie nie przysługuje prawo wniesienia odwołania z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wnieśli B.J. i A.F. . Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 art. 10 § 1, art. 11, art. 15, , art. 63 , art. 77, art. 80, art. 104 §1, art. 110 kpa oraz art. 21 Konstytucji RP. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji Burmistrza Miasta Z. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli szereg zarzutów dotyczących prowadzonego przez Burmistrza Miasta Z. postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, póz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach dokonanej kontroli należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Już na wstępie należy wskazać, że pismo Burmistrza M. Z. z 24.08. 2011 r. znak: [...] , stanowi akt opiniowania projektu podziału działek ewidencyjnych nr [.,.] i [...] obr. [...] . . Nie jest jednak ani postanowieniem lub decyzją dotyczącą podziału tylko opinią poprzedzają podział. Powyższy etap postępowania o podział nieruchomości w sytuacji gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd reguluje art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że: w przypadku gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd, nie wydaje się decyzji , o której mowa w ust. 1 (wskazującym , że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającego podział) i ust. 1a. Jeżeli podział nieruchomości jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, a w razie braku planu - od warunków określonych w art. 94 ust. 1 i 2 , sąd zasięga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków także opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków. Do opinii tych nie stosuje się art. 93 ust. 5. Zgodnie z art. 93 ust. 5 opinię, o której mowa w ust. 4 (stanowiącym wprost, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt , burmistrz, lub prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków których mowa w art. 94 ust.1) wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Należy podkreślić, że organ opiniujący tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma jedynie kompetencje do badania zgodności proponowanego podziału z zapisami planu miejscowego, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W opinii tej nie może on ustosunkować się w innym przedmiocie niż wskazany w dyspozycji art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności opinia ta nie dotyczy celowości przedsięwzięcia oraz jego skutków prawnych i finansowych. Podkreślić należy, iż wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przesądza, iż dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii poprzedza bowiem postępowanie w sprawie podziału nieruchomości - a zatem nawet nie jest częścią tego postępowania (por. wyrok NSA z 28. 04. 2011 sygn. akt l OSK 1181/10, lex 1080892). Należy zatem podkreślić, że opinia poprzedza właściwe postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości. Nadto należy wskazać, że w sytuacji gdy opinia jest wydawana w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. gdy o podziale nieruchomości orzeka sąd powszechny jak to miało miejsce w postępowaniu poddanym kontroli Sądu - opinia nie jest wydawana w formie postanowienia i nie przysługuje na nią zażalenie. Wynika to wprost z uregulowania art. 96 ust. 2 w zw. z art. 93 ust. 5 ww. ustawy. W związku powyższym w sytuacji gdy B.J. złożyła pismem z 9 stycznia 2012 r. odwołanie/zażalenie od opinii Burmistrza M. Z. z 28 sierpnia 2011 r. skierowanej pismem do Sądu Rejonowego w Z. Wydz.[...], opiniującej negatywnie projekt podział działki nr [...] i [...] obr. [...] - zaistniała niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych, obejmująca sytuację wniesienia środka zaskarżenia gdy przepisy prawa takiego środka nie przewidują. Ustalenie przez organ, iż wniesiono zażalenie (odwołanie ) na opinię, w stosunku do której przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 kpa., nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym pozostałe zarzuty skarżących nie mają znaczenia. A zatem należy uznać , że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , mając na uwadze wniesienie przez B.J. środka zaskarżania od opinii, od której - na mocy szczególnego uregulowania - środek taki nie przysługiwał, prawidłowo, orzekło zaskarżonym postanowieniem, o niedopuszczalności odwołania. W tej sytuacji należało na podstawie art. 151 p,p,s,a skargi odrzucić.