II SA/Kr 552/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Ewa Rynczak (spr) WSA Barbara Pasternak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 lutego 2009r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji . Decyzją nr [...] z dnia [...] 2008r. znak: [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz art. 106 i 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 24 maja 2007r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zjazdu publicznego z [...] z pasem wyłączenia na działkach 1 obr. [...] i 2 obr. [...], w K" . Organ wskazał w uzasadnieniu, iż zgodnie z art. 60 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się go uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Ponieważ teren planowanej znajduje się w pasie drogowym [...] i na obszarze do niego przyległym, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymagane jest uzgodnienie z zarządcą drogi publicznej w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. W piśmie z dnia 3 marca 2008r., znak: [...] Zarząd Dróg i Transportu w K. , działając zgodnie z właściwością rzeczową organu w trybie obowiązujących przepisów szczególnych, nie uzgodnił projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz zaopiniował negatywnie przedmiotową inwestycję, wskazując, iż realizacja projektowanego pasa wyłączenia z [...] jest niezgodna z wymogami § 9 i § 113 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999 Nr 43, poz. 430 ze zm.) Na prośbę Inwestora wystąpiono do ZDiT o ponowne rozpatrzenie całości dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym argumentacji wnioskodawcy w piśmie z dnia 18 marca 2008r. tj. stwierdzenia, iż "wydanie wnioskowanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ma na celu jedynie usankcjonowanie stanu istniejącego i ewentualne dostosowanie istniejącego wjazdu do wymogów ustawy z dnia 21.03.1985 o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie". W piśmie z dnia września 2008r. znak [...] Zarząd Dróg i Transportu w K. podtrzymał swoje negatywne stanowisko Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. sp. z o.o. zarzucając w szczególności naruszenie prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie stanowiska ZDiT z dnia 3 marca 2008 r. jako braku uzgodnienia dokonanego w trybie tego przepisu, podczas gdy pismo to nie może być za takie uznane wobec braku formy postanowienia z art. 106 kpa. Dodatkowo zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to art. 106 k.pa. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie uzgodnienia projektu decyzji WZ z zarządcą drogi w sposób określony w tym przepisie, a także naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie wszechstronne całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nieodpowiednie uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że działania tego samego organu pozostają ze sobą w rażącej sprzeczności ponieważ w piśmie z dnia 12 stycznia 2007 r. [...] Zarząd Dróg pozytywnie zaopiniował koncepcję zagospodarowania terenu przedstawioną w związku z postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę dla zespołu mieszkaniowego realizowanego przy zbiegu [...] i ul.[...]. , w tym wjazd na teren tej inwestycji od [...] wyposażony w normatywny pas wyłączenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a organ l instancji zasadnie uwzględnił przy wydaniu tej decyzji stanowisko zarządcy drogi, wyrażone dwukrotnie w trakcie postępowania. Organ odwoławczy wskazał na treść art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając, że uzgodnienia - w myśl ust. 5 art. 53 cyt. ustawy - dokonuje się w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, norma przepisu art. 106 kpa nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego. Stąd też przepis art. 106 k.p.a. nie powinien mieć zastosowania w sytuacji, gdy zarówno do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ administracji (w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta K. ). Tak więc w sytuacji, gdy organem prowadzącym postępowanie główne oraz uzgadniające jest ten sam organ administracji, treść uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zatem opinia wyrażona w formie pisma przez zarządcę drogi jest stanowiskiem przedstawionym w formie prawidłowej i jednocześnie jest opinią wymaganą przez cyt. wcześniej art. 53 ust. 4 pkt9. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnosi się do zezwoleń na budowę lub przebudowę zjazdu, przewidując w ust. 4, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę. Natomiast w oparciu o § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego określa się warunki połączeń dróg, dopuszczalne odstępy między węzłami lub skrzyżowaniami oraz warunki stosowania zjazdów, odpowiednio do poszczególnych klas tych dróg. Z kolei § 113 ust. 1 cyt. rozporządzenia przewiduje, że połączenie obiektu lub urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą, jeżeli nie jest ono usytuowane bezpośrednio przy jezdni, powinno być zapewnione za pomocą dwu- lub jednokierunkowego wyjazdu i wjazdu, jednocześnie stanowiąc w ust. 7, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zarządca drogi dokonał oceny całości sprawy i stwierdził, że zaprojektowana obsługa komunikacyjna planowanej zabudowy od ul. [...] jest wystarczająca biorąc pod uwagę planowane natężenie ruchu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ wskazał, że pozytywne opinie wyrażone przez zarządcę drogi w innych sprawach, co do których zostało już wydane pozwolenie na budowę, nie są w sprawie wiążące. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w K. zarzucając naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania: 1) art. 53 ust. 4 pkt 9 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezrefleksyjne przyjęcie stanowiska ZDiT w K. wyrażającego opinię negatywną, gdy tymczasem opinia negatywna odnosiła się jedynie do "realizacji pasa wyłączenia", 2) § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ustanawia ograniczenia dotyczące sytuowania zjazdów, gdy tymczasem przepis ten ma charakter postulatywny, 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami wyrażonymi w w/w przepisach, 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga , jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a.. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania aktu z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji SKO w K. z dnia [...] lutego 2009r. znak: [...], jak też decyzji organu l instancji -Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] 2008r. znak: [...], w oparciu o wyżej wymienione zasady uznał, że decyzje te naruszają przepisy postępowania- art. 7 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też decyzje organów obu instancji należało wyeliminować z obrotu prawnego. Organy obu instancji odmówiły inwestorowi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: Budowa zjazdu publicznego z [...] z pasem wyłączenia na działkach nr 1 obr. [...] i nr 2 obr. [...] w K. W uzasadnieniu swojej decyzji organy wskazały iż podstawą prawną decyzji stanowi przepis art.59 ust. 1 w zw. z art. 53 ust 4 pkt 9 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy ponadto powołał się na przepis art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21.03.1984r. o drogach publicznych stosownie do którego ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać drogi publiczne , zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na określony czas, a także ograniczył się do przytoczenia treści przepisów § 9 i §113 ust.1 i ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2.03.1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz dodatkowo ustalił, że planowana inwestycja jest w miejscu zagrażającym bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz, iż zarządca drogi dokonując oceny całości sprawy stwierdził, że obsługa komunikacyjna planowanej zabudowy od ul. [...] jest wystarczająca, biorąc pod uwagę prognozowane natężenie ruchu . Organ l instancji wskazał jedynie, że planowana inwestycja jest niezgodna z wymogami cyt. § 9 i § 113 wyżej wymienionego rozporządzenia z dnia 2.03.1999r., nie ustalając przy tym innych okoliczności faktycznych uzasadniających podjęcie takiej decyzji, jak też nie dokonując wyjaśnienia powołanej podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny i prawny organy obu instancji wydały swoje decyzje. W ocenie Sądu ustalenia faktyczne na podstawie których organy przyjęły, że brak jest podstaw do wydania pozytywnej decyzji w sprawie są lakoniczne i niepełne. Organy nie wskazały jakie konkretnie okoliczności faktyczne i ustalenia prawne uzasadniały wydanie decyzji odmownej. Nie wyjaśniły i nie ustaliły dlaczego zaprojektowana obsługa komunikacyjna planowanej zabudowy od ul. [...] jest wystarczająca, biorąc pod uwagę prognozowane natężenie ruchu. Nie wyjaśniły jakie jest to prognozowane natężenie ruchu, a także nie wyjaśniły na czym ma polegać przyjęcie, że planowana inwestycja będzie stanowić zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organy administracji publicznej wydając decyzję w sprawie powinny dążyć do tego, aby inwestor mógł dokładnie wiedzieć jakie przesłanki faktyczne i ustalenia prawne uzasadniały wydanie negatywnej dla niego decyzji. Wskazane wyżej uchybienia organów administracji obu instancji dają podstawę do przyjęcia, że organy naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stają na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na kształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą. Z zasady tej wynika również obowiązek określony w art. 77 § 1 k.p.a. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, czego organy nie dokonały. Organy naruszyły również przepis art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ uzasadnienia decyzji organów nie spełniają wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia, skoro uzasadnienia te są lakoniczne , niepełne i nie wskazują okoliczności faktycznych, na których oparły się organy wydając swoje decyzje, a ponadto uzasadnienia te nie wyjaśniają podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższych uchybień organy administracji obu instancji naruszyły też przepis art. 10 k.p.a. dotyczący zapewnienia czynnego udziału wszystkim stronom postępowania w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia stronom wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strony zostały również pozbawione możliwości wniesienia środków zaskarżenia od wydanych decyzji przez organy obu instancji, ponieważ tych decyzji nie otrzymały. Jak wynika z akt administracyjnych wniosku inwestora z dnia 24.05.2007r. przedmiotowa inwestycja miała zostać zrealizowana na dwóch działkach nr 1 obr. [...] którego użytkownikiem wieczystym jest Przeds. B. w K. oraz na działce nr 2 obr. [...] stanowiącej własność wielu osób (vide: Raport z rejestru ewidencji gruntów k. [...] akt administracyjnych). Współwłaściciele i właściciele działki nr 2 obr. [...] nie brali w ogóle udziału w przedmiotowym postępowaniu. Niebranie udziału w postępowaniu przez wszystkie osoby, którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., jest naruszeniem tego przepisu. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która daje podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na wniosek strony. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy administracji obu instancji przepisów postępowania wyrażonych w przepisach art. 7-9 k.p.a., art. 77 § 1 k.pa. i art. 107 § 3 k.pa., to należy uznać je za uzasadnione biorąc pod uwagę stwierdzone i omówione wyżej przez Sąd uchybienia organów. Natomiast co do zarzutów naruszenia prawa materialnego, to na obecnym etapie postępowania Sąd nie może się do nich odnieść, skoro postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone nieprawidłowo, wymaga wyjaśnienia okoliczności faktycznych i jego uzupełnienia, a także wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia . Taka kontrola Sądu będzie możliwa dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy , dokonując jego oceny w oparciu o naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.