II SA/Kr 552/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Jacek Bursa / spr. / WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2013 r. przy udziale Prokurator M.W. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 11 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej D.S. kwotę 500 / pięćset /złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] Prezydent Miasta K. , na wniosek. M.M , ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej na działce nr [...] i [...] Obr[...] K. ". Organ I instancji podał, że teren wskazany we wniosku nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tego postępowania uzyskano odpowiednie do stanu sprawy opinie i przyjęto, iż spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. l pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.Z. oraz D.S. . Zdaniem J.Z. zaskarżona decyzja jest niezgodna z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniem wykonawczym do tej ustawy, gdyż sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie uwzględnia wymagań wskazanych w powołanych aktach prawnych. Nadto w odwołaniu podniesiono, iż przedmiotowa inwestycja, dla której ustala się warunki zabudowy to budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a do porównania w analizie wzięto budynek sakralny zrealizowany na działce nr [...] o zupełnie innej funkcji i innych parametrach niż budynki jednorodzinne i który nie może stanowić wyznacznika do określenia parametrów budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zakwestionowano także, ujęcie do analizy porównawczej budynki zlokalizowane bezpośrednio przy ulicy, gdy tymczasem inwestycja będzie zlokalizowana w drugiej linii zabudowy. W ocenie odwołującego się zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów tzw. "dobrego sąsiedztwa" ale wręcz ogranicza podstawowe prawa w tym prawo wynikające z Konstytucji RP o ochronie prywatnej własności. Niezrozumiałym również jest dla odwołującego fakt, iż wniosek złożony przez inwestora dotyczy "przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr [...] i [...] Obr [...] w K. , tymczasem decyzja została wydana na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej na działce nr [...] i [...] obr. [...] w przy ul. [...] w K. ". Natomiast D.S. podniosła, iż hala magazynowa obejmująca zamierzenie inwestycyjne jest samowolą budowlaną i w tej sprawie jest prowadzone nadal postępowanie administracyjne i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przed uprzednim doprowadzeniem budynku hali magazynowej do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami jest drastycznym naruszeniem prawa, ponieważ wydano ją wbrew nakazowi i zakazowi ustanowionemu w przepisach prawa. Odwołująca zakwestionowała także bezpośredni dostęp do drogi publicznej terenu planowanej inwestycji, ponieważ istniejący wjazd bramowy nie spełnia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lutego 2013r. znak:[...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 647 z 2012 r.) w związku z § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał na uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Nadto organ odwoławczy opisał szczegółowo spełnienie wymogów inwestycji co do wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu oraz szerokości elewacji frontowej, a także wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, w tym geometrii dachu i linii zabudowy. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody stron postępowania ani nawet właścicieli nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. Odnośnie zaś kwestii wzięcia do porównania w analizie budynku sakralnego zrealizowany na działce nr [...] o zupełnie innej funkcji i innych parametrach niż budynki jednorodzinne, wskazano, iż w obszarze analizowanym istotnie znajduje się budynek klasztorny i budynki umiejscowione w drugiej linii zabudowy, jednakże parametry nowej zabudowy są określane, w oparciu nie tylko o działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji, co szczegółowo zostało wykazane w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej. Natomiast kwestie prowadzenia postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie stanowią kwestii prejudycjalnej dla prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W kwestii nieścisłości nazwy planowanej inwestycji z wniosku i potem decyzji, wyjaśniono, iż w dniu 16 kwietnia 2008r. inwestor dokonał korekty złożonego wcześniej wniosku określając nową nazwę i zakres inwestycji, która następnie, po dokonaniu przedmiotowej korekty była poddawana uzgodnieniom wymaganym prawem organów opiniujących i w zakresie tak określonej inwestycji była dokonywana analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz projekt decyzji. Co do zarzucanego naruszenia tzw. "dobrego sąsiedztwa" i praw wynikających z Konstytucji o ochronie prywatnej własności, organ wskazał na art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (por. wyrok NSA z dnia 16.06.2011 roku, sygn. akt II OSK 595/11, niepubl.). Oznacza to między innymi, iż wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego czy decyzji o warunkach zabudowy, nie mogą być interpretowane rozszerzające - tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Interes faktyczny właścicieli nieruchomości sąsiednich w braku realizacji jakiejkolwiek inwestycji na działce przylegającej z uwagi na utrudnienia i uciążliwości spowodowane realizacją takiej inwestycji nie może stać na przeszkodzie zagospodarowaniu nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego w granicach określonych ustawą. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D.S. , zarzucając, iż warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie odpowiadają wymaganiom przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu , a także przepisom postępowania, w tym art.7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazała, iż skarżona decyzja, jednocześnie ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej, aby już w załączniku Nr 1 do powyższej decyzji stwierdzić, że ewentualne wykorzystanie na działkach nr [...] i [...] konstrukcji hali magazynowej, uzależnione jest od rozstrzygnięć postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego i sądami administracyjnymi w kwestii legalności istnienia tej hali na ww. działkach. Z powyższego wynika, że, skarżona decyzja ustalająca warunki zabudowy z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej , przesądza możliwość wykorzystania konstrukcji tej hali przed rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego dotyczącego legalności jej istnienia w rozpatrywanym obszarze. Niespełnione zostały wymogi dotyczące zapewnienie prawidłowego dojazdu do działki, gdyż w ocenie skarżącej stwierdzenie w decyzji, że zamierzony obszar inwestycyjny ma dostęp z ul. [...] poprzez bramę wjazdową pod istniejącym budynkiem mieszkalnym jest nieprawdziwe. Istniejący wjazd bramowy zlokalizowany pomiędzy dwoma ścianami nośnym budynku mieszkalnego, ma szerokość 2,6 m i właśnie dlatego nie może być poszerzony do wymaganej przepisami minimalnej szerokości 3m. W ocenie skarżącej, także analiza urbanistyczno-architektoniczna nie została sporządzona prawidłowo, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wskaźników i parametrów w/w inwestycji mających wpływ na rozstrzygnięcie skarżonej decyzji. Dotyczy to wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Nie jest również prawdą w ocenie skarżącej twierdzenie organu, że istniejąca na działkach nr [...] ,[...] ,[...] zabudowa, jest kontynuacją zabudowy działek nr [...] ,[...] ,[...] w oficynie, ponieważ działki nr [...] ,[...] ,[...] nie są w oficynie zabudowane. W ocenie skarżącej, w sposób nieprawidłowy i dowolny wyznaczony został także wskaźnik wysokości planowanego budynku mieszkalnego na przedmiotowych działkach nr [...] ,[...] dopuszczając jego wysokość do 14 m, z ogólnym wskazaniem wysokości tylko kilku przypadkowo wybranych budynków i bez dokonania stosownych obliczeń uzasadniających przyjętą wysokość. Błędem jest także ustalanie wysokości planowanego budynku mieszkalnego w oparciu o wysokość obiektu budowlanego lokowanego na działce nr [...] , który jest obiektem sakralnym a którego wysokość regulowana jest innymi przepisami. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W myśl tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, stąd należało uchylić zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż wniosek inwestora został zmieniony w toku postępowania administracyjnego. Pierwotnie wniosek z 20 listopada 2007r. dotyczył "przebudowy, rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na przedmiotowych działkach nr [...] i [...] a następnie stosownie do oświadczenia wnioskodawcy z 16 kwietnia 2008r. (k. [...] ) został zmieniony na "budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wykorzystaniem konstrukcji hali magazynowej na działce nr [...] i [...] Powyższa zmiana treści wniosku w zakresie przedmiotu zabudowy nie doprowadziła jednak do zmiany lub uzupełnienia dokumentów stanowiących załącznik wniosku, w tym w szczególności części graficznej wniosku. Powyższe naruszyło treść art. 52 ust. 2 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającym wymogi w zakresie wniosku o wydanie warunków zabudowy. W szczególności z przepisów tych wynika, iż wniosek powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, oraz określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W związku z brakiem nowej dokumentacji nie ma podstaw do precyzyjnego ustalenia, na której konkretnie działce ma powstać przedmiotowy budynek, gdyż planowana wcześniej inwestycja dotyczyła obu działek, a także w którym miejscu tej działki (działek). Zatem o ile wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do cech charakterystycznych inwestycji, nie jest wystarczające sformułowanie tego żądania w dowolny sposób. Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie w formie czyniącej zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 cyt. ustawy. Ma to swoje uzasadnienie, jeśli się weźmie pod uwagę kryterium, w oparciu o które ustalone są warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego (zgodność z przepisami), a nadto funkcję i cel decyzji ustalającej te warunki. Zmiana wprowadzona w niniejszej sprawie odnosiła się do charakterystycznych parametrów inwestycji (co wymagało ich przedstawienia w formie opisowej i graficznej). Zmiana wniosku zastosowana w niniejszej sprawie przez wnioskodawcę bez określenia w formie graficznej i opisowej dokładnej lokalizacji wprowadzonego powyższą zmianą budynku jest niewystarczająca chociażby z powodu określenia czy planowany do zabudowy teren będzie miał prawidłowy dostęp do drogi publicznej, co zasadnie zarzuciła skarżąca w swojej skardze. Jeśli zatem planowany po zmianie wniosku budynek będzie znajdował się w oficynie to teren inwestycji nie będzie miał wystarczającego dostępu do drogi publicznej z racji zbyt wąskiego wjazdu. Bowiem jak wskazuje się w dokumentacji dotyczącej charakterystyki inwestycji – obecnie przedmiotowy teren zabudowany jest w działce nr [...] budynkiem mieszkalnym w zachodniej pierzei ul. [...] (wschodnia granica działki) oraz budynkiem gospodarczym w oficynie, zaś wjazd na przedmiotowy teren odbywa się z ul. [...] (dz. [...] przez sień przejazdową budynku nr [...] akt adm.). Dodatkowo w zmienionym wniosku odwołano się przy określeniu przedmiotu zabudowy na "wykorzystanie konstrukcji hali" bez jakiegokolwiek wyjaśnienia tego pojęcia, a jak wskazano wyżej dokumentacja wcześniej przedłożona również nie charakteryzuje tej czynności. Ponadto organy w niniejszej sprawie ustalając warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego o charakterze oficynowym, uwzględniły i podzieliły ustalenia i wnioski analizy architektoniczno – budowlanej, pomimo, iż analiza ta nie wskazuje, aby w badanym terenie taka zabudowa (tj budynkiem jednorodzinnym w oficynie) występowała, co narusza przepisy postępowania w zakresie ustaleń faktycznych tj. art. 7 i art. 77 § 1 kpa. O ile bowiem nie można z góry przesądzić, iż taka zabudowa narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak organy winny w sposób wyczerpujący wskazać jaka jest dotychczasowa zabudowa i dlaczego planowana zabudowa nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, czyli daje się z nią pogodzić. Powyższe winno być chociażby wykazane ustaleniami i warunkami zawartymi w analizie, która jak wyżej wskazano zawiera jednak niewystarczające wnioski w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że tak decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji utrzymująca ją w mocy naruszają prawo materialne, w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 p.p.s.a., przy czym o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.