II SA/Kr 553/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku skarżącego W. S. o zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg W. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych postanawia oddalić wniosek. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie – prowadzonej wtedy pod sygnaturą II SA/Kr 554/18 – ze skargi W. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Wydając powyższe rozstrzygnięcie, Sąd miał na względzie sformułowane naówczas uzasadnienie wniosku skarżącego, w ramach którego wskazywano, że decyzja w zaskarżonej części (rozstrzygnięcia o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych) dotknięta jest kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Następnie skarżący wskazywał: "Wykonanie decyzji w zaskarżonej części skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci zakończenia inwestycji i wybudowaniu budynku z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa i uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, co w znaczącym stopniu, w sposób nieodwracalny naruszy istotne interesy sąsiedzkie poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działek sąsiednich. Jednocześnie w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, określone w art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., uniemożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji". W piśmie z dnia 18 maja 2018 r. skarżący podnosił, iż: "Wykonanie decyzji w zaskarżonej części skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci zakończenia inwestycji i wybudowaniu budynku z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa i uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, co w znaczącym stopniu, w sposób nieodwracalny naruszy istotne interesy sąsiedzkie poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działek sąsiednich. Należy zwrócić uwagę, iż Inwestor podejmuje intensywne działania zmierzające do szybkiego zakończenia realizacji Inwestycji jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, określone w art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., uniemożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji". W postanowieniu z dnia 21 czerwca 2018 r. Sąd ocenił, że skarżący nie wykazał istnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Ogólne twierdzenia o naruszeniu istotnych interesów sąsiedzkich poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działek sąsiednich czy też o trudnych do odwrócenia konsekwencjach w postaci zakończenia inwestycji – nie są wystarczające do skonstatowania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w rozumieniu powołanego przepisu. Sąd miał również na względzie, że wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w przypadku której rozstrzygnięcie o skutku suspensywnym powinno mieć charakter wyjątkowy i nastąpić tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Skarżący w pismach z dnia 20 lipca 2018 r. (pismo sporządzone przez skarżącego osobiście) i z dnia 1 sierpnia 2018 r. (pismo sporządzone przez pełnomocnika skarżącego) sformułował wniosek o zmianę postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji – poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. w zaskarżonej części. Uzasadniając ten wniosek skarżący wskazał w szczególności, że obecnie nie zachodzi obawa negatywnych konsekwencji dla inwestora, skoro nie może działać i tym samym nie powinien prowadzić budowy. Ponadto, w piśmie z dnia 1 sierpnia 2018 r. wskazano, że powstały nowe okoliczności uzasadniające zmianę postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. W dniu 13 lipca 2018 r. inwestor [...] sp. z. o.o. sp. k. złożył do Sądu wniosek o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 124 § 1 p.p.s.a., w związku z faktem, iż w tym samym dniu odwołany został zarząd spółki [...] sp. z o.o. (komplementariusza inwestora) i na jego miejsce nie został powołany nowy zarząd, co zdaniem inwestora spowodowało konieczność zawieszenia postępowania z urzędu, co też postanowieniem Sądu wydanym na rozprawie w dniu 17 lipca 2018 r. nastąpiło. W ocenie skarżącego, decyzja inwestora o odwołaniu zarządu na 4 dni przed rozprawą miała za cel jedynie uniemożliwienie wydania wyroku przez Sąd i umożliwienie zakończenia inwestycji jeszcze przed wydaniem wyroku i w tym zakresie wywołanie trudnych do odwrócenia skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Zachowanie inwestora stanowi rażące nadużycie prawa i jako takie nie może podlegać ochronie prawnej umożliwiającej mu zakończenie inwestycji. W niniejszej sprawie zachodzi również druga z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., uzasadniających wstrzymanie zaskarżonej tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, które należy ocenić w kontekście opisanego powyżej zachowania inwestora. Pismem z dnia 3 lipca 2018 r. (błędnie datowanym na 3 czerwca 2018 r.) skarżący przedłożył sporządzoną przez inż. arch. P. Z. przy współpracy z inż. arch. B. S.: "Opinię techniczną ustalającą zakres wzajemnego przesłaniania obiektów budowlanych na działkach [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w związku z realizacją budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w K. przy ulicy [...], na działce [...]". Opinia ta potwierdza, iż realizacja zaskarżonej decyzji doprowadzi do wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Skarżący zaznaczył, że będąca przedmiotem niniejszego postępowania decyzja nie jest decyzją o pozwoleniu na budowę, lecz decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, wobec czego nie zachodzą przesłanki z art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Pomimo rażącego naruszenia przepisów prawa i braku pozwolenia na budowę inwestycja jest kontynuowana z dużą intensywnością. W ocenie skarżącego, obecnie niezależnie od tego, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte czy też nie, w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor może rozpocząć lub wznowić rozpoczęte roboty budowlane, po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący skonkludował, że wykonanie decyzji w zaskarżonej części skutkowałoby trudnymi do odwrócenia konsekwencjami w postaci zakończenia inwestycji i wybudowania budynku z rażącym naruszeniem przepisów obowiązującego prawa i uzasadnionych interesów właścicieli sąsiednich działek, co w znaczącym stopniu, w sposób nieodwracalny naruszy istotne interesy sąsiedzkie poprzez ograniczenie możliwości zabudowy działek sąsiednich. Inwestor podejmuje intensywne działania zmierzające do szybkiego zakończenia realizacji inwestycji jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, określone w art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., uniemożliwiające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 61 § 4 p.p.s.a. postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności. W świetle art. 127 § 3 p.p.s.a. czynności mające na celu wstrzymanie wykonania aktu lub czynności mogą być podejmowane podczas zwieszenia postępowania. Dopuszczalne jest także uchylenie lub zmiana wcześniejszych rozstrzygnięć w tym przedmiocie (por. M. Romańska, w: T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 668). Przesłankami zastosowania art. 61 § 4 p.p.s.a. i zmiany rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na rozstrzygnięcie o skutku suspensywnym są okoliczności znamienne – kumulatywnie – tym, że: 1) wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków; 2) mają charakter następczy w stosunku do rozstrzygnięcia pierwotnego – powstały na skutek zmiany okoliczności naówczas istniejących. W ocenie Sądu takie przesłanki obecnie nie zachodzą. Zasadnicza części zreferowanej wyżej argumentacji skarżącego odwołuje się do okoliczności istniejących już wcześniej i ocenionych w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2018 r., względnie nawet stanowi polemikę z uzasadnieniem tegoż postanowienia. W tych kategoriach można postrzegać m.in. nawiązanie do art. 35a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nową "okolicznością", mogącą stanowić o następczym ziszczeniu się warunków do udzielenia ochrony tymczasowej, nie jest też przedłożenie do akt dokumentu w postaci opinii technicznej. Na zasadność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie wskazuje argument skarżącego odwołujący się do braku negatywnych konsekwencji dla inwestora, skoro – zdaniem skarżącego – i tak nie powinien on prowadzić robót. Okolicznościami, które obiektywnie zaistniały po wydaniu postanowienia z dnia 21 czerwca 2018 r., są powstanie w składzie organów uczestnika braków uniemożliwiających mu działanie i – w konsekwencji – zawieszenie postępowania sądowego. Okoliczności te, same przez się, nie wskazują jednak na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ich konsekwencją może być wprawdzie przedłużenie stanu zawisłości sprawy i ewentualne zwiększenie zakresu wykonanych robót przed rozstrzygnięciem co do legalności zaskarżonej decyzji – ale i w tym trudno upatrywać następczego ziszczenia się warunków do udzielenia ochrony tymczasowej. Wspomniane przedłużenie stanu zawisłości sprawy obecnie nie jest znaczne i trudno je antycypować; poza tym ewentualne zwiększenie zakresu wykonanych robót nie implikuje wyczerpania hipotezy normy z art. 61 § 3 p.p.s.a. – na co Sąd wskazywał już w postanowieniu z dnia 21 czerwca 2018 r. Wykonanie robót budowalnych, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie jest skutkiem nieodwracalnym i w istocie to inwestor, prowadząc budowę na podstawie zaskarżonych do sądu administracyjnego decyzji, ponosi ryzyko związane z ich ewentualnym uchyleniem (por. postanowienie WSA w Krakowie z dnia 15 maja 2018 r., II SA/Kr 387/18, CBOSA). Ani przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani przy rozpoznawaniu wniosku o zmianę rozstrzygnięcia w przedmiocie skutku suspensywnego Sąd nie bada merytorycznie sprawy, nie ocenia legalności zaskarżonej decyzji. Niepodobna zatem również na tym etapie odnosić się do twierdzeń strony skarżącej w tej mierze. Wobec powyższego, na podstawie powołanych przepisów, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.