II SA/Kr 557/00

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Lechowski (del) Sędziowie: NSA Wiesław Kisiel (del) WSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2004r. sprawy ze skargi T. L. i J. L. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 7 lutego 2000r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - skargę oddala - Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, [...] decyzją z dnia 7 lutego 2000r. znak [...] wydaną po rozpoznaniu wniosku Państwa T. i J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego samego organu z dnia 7 stycznia 2000r. znak [...] w przedmiocie naliczenia kary za samowolne naruszenie pasa drogowego drogi krajowej [...] [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się do treści decyzji z dnia [...]1999r. znak [...], w której nakazał przywrócić stan pierwotny naruszonego przez Państwa T. i J. L. pasa drogi krajowej nr [...][...]. W celu przywrócenia stanu pierwotnego naruszonego pasa drogi należało: usunąć nasypany tłuczeń z terenu pasa drogowego pozostawiając go wyłącznie w pasie szerokości 1,5 m od krawędzi jezdni krajowej, odtworzyć rów drogowy na odcinku wzdłuż działek [...] i [...]. Powyższe prace należało wykonać do [...]1999r. Nadto w decyzji z dnia [...]1999r. postanowiono, że w przypadku nie przywrócenia pasa drogowego do stanu pierwotnego w nakazanym terminie będą naliczane kary począwszy do [...]1999r. Wykonanie powyższych prac stwierdzono [...]1999r., a więc po terminie określonym w decyzji z [...]1999r. W związku z powyższym za okres od [...]1999r. do dnia [...]1999r. została naliczona kara. Na decyzję z dnia 7 lutego 2000r, w przedmiocie naliczenia kary skargę złożyli T. i J. L.. Skarżący wnieśli o uwzględnienie skargi oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podnieśli następujące zarzuty: 1/ Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to naruszenie prawa w rozumieniu art.22 ust.2 pkt 2 ustawy o NSA, poprzez naruszenie art.145 pkt 3 kpa - poprzez naruszenie normy art.24 § 1 pkt. 5 kpa. W przedmiotowej sprawie zarówno decyzja z dnia 7 stycznia 2000r. jak i decyzja z dnia 7 lutego 2000r., która została wydana w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana przez tę samą osobę. Zdaniem skarżącego osoba ta powinna być wyłączona od możliwości ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie art.24 § l pkt 5 kpa. Ponadto skarżący podniósł, że z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych do wydawania decyzji przez dyrektora Oddziału Południowo-Wschodniego nie wynikało upoważnienie do wydawania decyzji w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 2/ Inne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy /art.22.ust.2 pkt 3 kpa/, polegało na naruszeniu art.6,7,8,9 i 10 kpa. Skarżący podnosili, że nie mieli możliwości przed wydaniem decyzji zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, nie mieli możliwości zgłoszenia nowych dowodów z przesłuchania świadków na okoliczność, że skarżący nie zajęli pasa drogowego, ale ulepszyli pobocze drogi. 3/ Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, §11 ust. l w zw. z §8 ust. l i 2 rozporz. Rady Ministrów skarżącego dnia 24 stycznia 1986r.- skarżącego sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego w sprawie niniejszej nie ma zajęcia pasa drogowego, a tym bardziej zajęcia na zasadzie wyłączności. Skarżący wysypując na pobocze tłuczeń ulepszyli błotniste pobocze, co w znacznym stopniu poprawiło sytuacje komunikacyjną w tym rejonie. Skarżący podnoszą, że nie zagrodzili pobocza, nie prowadzą na nim płatnego parkingu, ani innej działalności handlowej, nie ustawili reklamy. Pas drogowy jest całkowicie wolny i dostępny, tym samym nie doszło do zajęcia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych - [...] wniosła o oddalenie i skargi i wyjaśniła co następuje: 1/ Odnośnie zarzutu zawartego w pkt.1 skargi, organ nie zgadza się z twierdzeniem, że doszło do naruszeniem art.24§1 pkt5 kpa. Przepis ten dotyczy wyłącznie pracownika organu administracji państwowej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu decyzji. Podniesiono również, że dla wydania decyzji w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest wymagane szczególne upoważnienie do wydawania takich decyzji. 2/ Odnośnie zarzutu zawartego w pkt 2 skargi, organ wskazał, że postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte w dniu 16.04 1999r. Stan faktyczny został ustalony przy wydawaniu wcześniejszych decyzji. Ustalenie stanu faktycznego poprzedzone zostało oględzinami w terenie z udziałem skarżących, które wykazały bezprawność zajęcia pasa drogowego. Skarżący nigdy nie zgłaszał wniosku o przesłuchanie świadków. 3/ Odnośnie zarzutu zawartego w pkt 3 skargi, organ stwierdził, że samowolne zajęcie pasa drogi krajowej przez stronę skarżącą polegało na zasypaniu warstwą tłucznia wzdłuż posesji rowu przydrożnego łącznie z poboczem ziemnym aż do krawędzi jezdni. W ten sposób utworzono w pasie drogi parking służący do obsługi działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego. Ciężkie samochody zatrzymujące się na utworzonym w ten sposób parkingu stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu, a zasypany rów przydrożny nie odprowadza wód opadowych z jezdni. Ponadto nierówna warstwa tłucznia tworzy uciążliwość dla ruchu pieszych i powoduje, że wchodzą oni na jezdnię stanowiąc zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Tak, więc wskutek bezprawnych działań strony skarżącej pobocze przestało pełnić swoją funkcję stając się parkingiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.97 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz. 1271/, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art.24 §1 pkt 5 kpa jest niezasadny. Przepis ten wyłącza pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W przedmiotowej sprawie nie mamy decyzji wydanych w ramach postępowania dwuinstancyjnego, lecz decyzje wydane przez ten sam organ, w trybie art.127§3 kpa, czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym nie doszło do naruszenia art.24§1 pkt5 kpa. Takie stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Np." NSA już wielokrotnie wypowiadał się, że podpisanie decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydana w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art.24§l pkt 5 kpa, gdyż postępowanie w trybie art.127 §3kpa nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji" /wyrok NSA 1999.11.22, II SA 699/99, LEX nr 46260/, "W przypadku podejmowania decyzji w trybie art.127§3 kpa nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art.24 §1 pkt5 kpa" /wyrok NSA 1999.04.15, II S.A. 291/99, LEX nr 46798/. Sąd uznał również za niezasadny zarzut, iż upoważnienie udzielone przez Dyrektora Generalnego Dróg Publicznych panu K.L. upoważnia go do wydawania decyzji, ale nie upoważnia go do ponownego rozpatrywania spraw. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych obejmuje wszystkie sytuacje w których dany organ zgodnie prawem rozstrzyga w formie decyzji. Sąd nie uwzględnił zarzutów zawartych w pkt 2 skargi, w tym braku możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przez skarżących, możliwości zgłoszenia nowych dowodów. Skarga dotyczy decyzji z 7 lutego 2000r, w przedmiocie naliczenia kary za samowolne naruszenie pasa drogowego. Natomiast postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte 16.04 1999r. toczyło się przy czynnym udziale strony skarżącej, w ramach tego postępowania były wydawane już decyzje administracyjne. Zaskarżona decyzja została wydana z uwagi na niewykonanie w terminie wcześniejszej decyzji z dnia 22.09.1999r. To w decyzji z dnia 22.09.1999r. organ orzekł o przywróceniu stanu pierwotnego naruszonego pasa, wskazał jakie czynności należy wykonać, oraz określił termin wykonania prac na dzień do 20.10. 1999r. Jednak ta decyzja nie jest przedmiotem postępowania sądowego. Gdyby skarżący wykonał w terminie decyzję z dnia 22.09.1999r., brak byłoby podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie naliczenia kary. Stąd też zarzuty skargi o braku możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości zgłoszenia nowych dowodów są bezzasadne i nie mogą być uwzględnione. Zarzuty zawarte w pkt 3 skargi, a dotyczące naruszenia prawa materialnego tj. art.40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, §11 ust. l w zw. z §8 ust. l i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, sprowadzają się do twierdzenia, że organ błędnie przyjął, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego przez skarżących, podczas gdy w niniejszej sprawie nie ma zajęcia pasa drogowego. Przedmiotowe zagadnienie wykracza poza treść zaskarżonej decyzji. Fakt samowolnego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego, został ustalony we wcześniejszych decyzjach, które nie są przedmiotem skargi. Nie mniej Sąd nie podziela poglądu skarżącego, że w przedmiotowej sprawie nie doszło zajęcia pasa drogowego. Działania skarżącego polegające na zasypaniu tłuczniem rowu przydrożnego i pobocza spowodowały, że nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Działania te wywołały trwały skutek polegający na zmianie charakteru i sposobu korzystania z pasa drogowego. Zasypany został rów przydrożny, co bezpośrednio wpłynęło na możliwość odprowadzania wody opadowej z jezdni, a także powstała możliwość parkowania, zatrzymywania samochodów w pasie drogowym, co w pierwotnym stanie pasa drogowego było niemożliwe. Ta możliwość zatrzymywania się, parkowania samochodów sprawia zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sam fakt, że zajęty pas drogowy jest ogólnie dostępny, że nie został przeznaczony do wyłącznego użytku skarżącego, nie zmienia oceny, że w wyniku samowolnego działania skarżącego doszło do istotnej zmiany sposobu wykorzystania pasa drogowego. Przez zajęcie pasa drogowego należy bowiem rozumieć nie tylko takie formy zajęcia w których doszło do zawłaszczenia, wyłącznego posiadania zajętego pasa. Zajęcie pasa drogowego to również takie sytuacje gdy w wyniku podjętych samowolnie /bez zezwolenia/ robót doszło do trwałych zmian w pasie drogowym prowadzących do zmiany sposobu jego wykorzystania. Zgodnie z §11 ust.4 Rozporz. Rady Ministrów z dnia 24.01 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U nr 6, poz.33 z póź.zm./" przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Cechę samowolności można przypisać działaniu wyłącznie według własnej woli, wbrew istniejącym zakazom i bez stosownego pozwolenia, powód zajęcia pasa i okoliczności w jakich to nastąpiło, jest przy tym co do zasady obojętny. W przedmiotowej sprawie doszło zatem do naruszenia art.40.ust.l ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /Dz.U nr 14, poz.60 z późn. zm./ zgodnie z którym prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia miało charakter samowolnego zajęcia zgodnie z §11 ust.4 Rozporz. Rady Ministrów dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U nr 6, poz.33 z późn.zm./ Stąd też zgodnie z art. 40 ust.4 ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych naliczono karę pieniężną za zajęcie pasa drogi bez zezwolenia. Wysokość kary pieniężnej ustalono zgodnie z § 11 ust. l w zw. z §8 ust.1,2,4 Rozporz. Rady Ministrów dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych /Dz.U. nr 6, poz.33 z późn. zm./ Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.