II SA/Kr 557/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 6.12.2016 r. znak: [...] Burmistrz B. ustalił, na wniosek M. P. z 7.09.2016 r., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na potrzeby usług biurowo-handlowych stopnia podstawowego, bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę na działce nr [...] w B.. Od wyżej przytoczonej decyzji odwołanie złożyli A. i A. J. zarzucając błędną redakcję oraz nienależyte uzasadnienie decyzji, naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie art. 23 Kodeksu karnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze T. po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 8.012.2017 r. znak sygn. akt: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. póz. 23; dalej w skrócie k.p.a), art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu j zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. póz. 778; dalej w skrócie u.p.z.p) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO przywołując treść art. 59 ust.1 u.p.z.p. oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. póz. 290; dalej w skrócie Pb), wskazało w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że w jego ocenie nie powinno więc budzić wątpliwości, że objęta wnioskiem zmiana sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na potrzeby usług biurowo-handlowych stopnia podstawowego bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę na działce nr [...] w B., wymaga ustalenia warunków zabudowy. W uwzględnieniu zatem przesłanek wynikających z treści art. 61 ust.1 u.p.z.p. oraz treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, póz. 1588; dalej w skrócie Rozp.), w toku postępowania sporządzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna składająca się z części tekstowej i graficznej, której wyniki stanowiły podstawę do ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego dla planowanego Sygn. akt II SA/Kr 557/17 przedsięwzięcia. W analizie sporządzonej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na potrzeby usług biurowo-handlowych, sporządzający tą analizę architekt stwierdziła, że zabudowa nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej jak i zabudowa w terenie analizowanym pozwala na uznanie, iż prawnie dopuszczalna jest zmiana wnioskowanego sposobu użytkowania. Jak wynika z mapy przedstawiającej obszar analizowany wraz z ustaleniami zawartymi w analizie tekstowej, w obszarze tym znajdują się budynki w których realizowana jest funkcja usługowa takiego rodzaju jak: usługi zdrowia, handlu i gastronomii. Organ stwierdził zatem , że podziela ustalenia organu l instancji co do tego, że objęta wnioskiem zmiana sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na potrzeby usług biurowo-handlowych, stanowi kontynuacje funkcji i wpisuje się w występującą w obszarze analizowanym funkcję usługową. Podkreślił nadto wobec faktu, że wnioskiem objęta jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania lokalu, że linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, czy geometria dachu, pozostają bez zmian. Przeprowadzając analizę urbanistyczną organ nie był w związku z tym zobowiązany do wyznaczenia ppszczególnych parametrów zabudowy albowiem budynek na działce nr [...] w B. już istnieje i wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował budowy, czy wykonania innych robót budowlanych, które mogłyby zmienić gabaryty, parametry obiektu, czy też wskaźniki, dotyczące zagospodarowania terenu. Niekwestionowane jest również, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...], istniejącym zjazdem. Spełniony został zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że przedmiotowy budynek - jako istniejący - posiada wystarczające uzbrojenie dla planowanej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Jako działka znajdująca się w granicach administracyjnych miasta B. przedmiotowa nieruchomość nie wymaga zmiany przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nie.rolnicze (art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych -: Dz. U. z 2015 r. póz. 909 ze zm.), tym samym uznać należy, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi organ wskazał, że wnioskowany teren nie jest objęty żadną z form ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Przedsięwzięcie nie jest również wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. póz. 71). Uznać zatem należy, że wydana decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem Kolegium nie również przeszkód dla ustalenia warunków zabudowy dla połowy budynku mieszkalnego, w sytuacji kiedy rozbudowa, przebudowa i zmiana użytkowania dotyczy wyłącznie tejże połowy, znajdującej się na odrębnej działce geodezyjnej. Kolegium odnośnie zarzutu odwołania, że przedmiotowy budynek jest "zabytkowym dworkiem z XIX w", wyjaśniło, że na podstawie internetowej bazy danych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków -rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] ustalone zostało, że budynek na działce [...] w B. nie został wpisany do rejestru zabytków. Z tej przyczyny, ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wymaga także uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, a następuje na ogólnych zasadach określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. pod względem spełnienia warunków określonych w art. 61 tej ustawy. W zakresie zalzutu samowolnie wykonanych robót budowanych, Kolegium wskazało, że planowana inwestycja nie dotyczy jakichkolwiek robót, które wymagają zezwolenia na budowę, co wynika wprost z zaskarżonej decyzji, a zatem nie można wniosku inwestora z 7.09.2016 r. utożsamiać z postępowaniem dotyczącym wykonania przez M. P. robót budowlanych, co do których od kilku lat prowadzone jest postępowanie przed organami nadzoru budowlanego. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wpłynęła skarga skarżącego A. J.. Skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w uzasadnieniu podtrzymującym decyzję Burmistrza pominęło lub niedostatecznie się odniosło do jego argumentów przemawiających za uchyleniem decyzji, a w szczególności: W punkcie drugim warunków zabudowy znajduje się zbyt ogólnikowe, niedookreślone stwierdzenie Burmistrza, że zostały one wydane na potrzeby usług handlowo-biurowych. Nie jest sprecyzowane o jaką działalność handlową chodzi. Działalnością handlową może być zarówno sprzedaż gazet, jak i uruchomienie za przepierzeniem w mieszkaniu szwagra dyskoteki lub restauracji. Uruchomienie dyskoteki lub restauracji (wybudowano parking) spowoduje, że życie rodziny w drugim mieszkaniu stanie się nie do zniesienia z uwagi na hałasy i dochodzące z kuchni nieprzyjemne zapachy. Przez przepierzenie dzielące na pół wspólny dla obu mieszkań korytarz słychać u skarżących nawet odgłos kroków i rozmowę, a przez istniejące szpary przy futrynach drzwiowych, które są wspólne dla obu mieszań, przedostaje się kurz i smród. W punkcie trzecim warunków zabudowy decyzja burmistrza zafałszowuje opartą na faktach prawdę materialną, nazywając bliźniakiem połowę budynku. O tym, że nie jest to bliźniak świadczy między innymi decyzja nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., która nakazała M. P. przeprowadzenie ekspertyzy w celu ustalenia wpływu popełnionej przez niego samowoli budowlanej na drugą połowę budynku. (W decyzji Wojewódzkiego Inspektora wyraźnie jest mowa o drugie połowie budynku). Zdaniem skarżącego użycie przez Burmistrza w warunkach zabudowy określenia "zabudowa bliźniacza" jest rażącym uchybieniem mającym na celu ukrycie prawdy niekorzystnej dla wydanych warunków. W punkcie czwartym warunków zabudowy (pkt 4.2), powołując się na Rozporządzenie Rady Ministrów z 9.11.2004 r. - wydający warunki Burmistrz zastosował błędną nadinterpretację rozszerzającą poprzez stwierdzenie, że inwestycja nie oddziałuje znacząco na środowisko i że nie występują przy niej szczególne uwarunkowania kwalifikujące ją do sporządzenia raportu o takim oddziaływaniu. W ocenie skarżącego jest to nieprawda, gdyż M. P. kilka lat temu kupił od poprzednich właścicieli połowę domu, w której popełnił samowolę budowlaną, a oprócz tego zniszczył ogród o powierzchni kilkuset metrów kwadratowych i zrobił na jego miejscu parking dla samochodów. Parkowanie w tym miejscu licznych samochodów spowoduje, że granicząca z parkingiem część ogrodu skarżącego straci walory rekreacyjne, wypoczynkowe (hałas, spaliny). Niezależnie od wyszczególnionych wyżej nieprawidłowości popełnionych przy wydawaniu warunków zabudowy, przeciwko M. P. toczy się od siedmiu lat przed Powiatowym i Wojewódzkim inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie o samowolę budowlaną, która zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców i użytkowników całego budynku. Wydanie warunków zabudowy będzie więc naruszeniem prawa, usankcjonowaniem samowoli budowlanej, która zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców i użytkowników budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. póz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone - w określonych wyżej ramach - badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej% wzruszenie. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania, a także prawa materialnego w stopniu odpowiednio mogącym mieć istotny i mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) i lit.a) p.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8.03. 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza B. ustalającą, na wniosek M. P. z 7.09.2016 r., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na potrzeby usług biurowo-handlowych stopnia podstawowego, bez dokonywania jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę na działce nr [...] w B.. Podstawowym zagadnieniem, z uwagi na przedmiot wniosku, jest zatem ustalenie warunków, przez właściwe organy administracji publicznej, dla zmiany sposobu użytkowania parteru w/w budynku na potrzeby usług biurowo-handlowych stopnia podstawowego, która zdaniem skarżącego jest sprzeczna z istniejącą podstawową funkcją najbliższego sąsiedztwa tj. funkcją mieszkalną. Projektowana Sygn. akt II SA/Kr 557/17 zmiana wobec jej niedookreślenia co do rodzaju usług może spowodować uciążliwości (w postaci hałasu, zapachów) skutkujące naruszeniem prawa sąsiedzkiego. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1) teren ma dostęp do drogi publicznej; 2) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 3) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88, ust. 1; 2) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z ustępu 5 powyższego przepisu wynika nadto , że warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W ustępie 6 i 7 wskazano zaś, że właściwy Minister w drodze rozporządzenia określi, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego dotyczące linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W związku z powyższym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak podkreśla się w doktrynie, przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u. p.z.p. powinno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakres dokonywanej analizy urbanistyczno-architektonicznej zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego. W sytuacji, kiedy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - bez zmiany cech zabudowy tj. gabarytów i formy architektonicznej istniejącego budynku, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, tak jak ma to miejsce w kontrolowanej sprawie w istocie - poddawanie w analizie tych z parametrów architektoniczno-budowlanych o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu, które w istniejącym obiekcie, czy na terenie objętym inwestycją nie ulegają zmianie - stanowiąc już istniejący ład architektoniczny, przestrzenny - nie ma znaczenia dla planowanej inwestycji. Zatem w kontrolowanej sprawie trzeba m.in. rozstrzygnąć z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, czyli w kontrolowanej sprawie zmiany sposobu użytkowania, w zakresie kontynuacji funkcji. Kontynuacja natomiast w przedmiocie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu jest irrelewantna prawnie, gdyż przedmiotowy lokal jest częścią istniejącego budynku mieszkalnego i w konsekwencji jest tym samym umieszczony w obrębie jego przestrzeni. Sygn. akt II SA/Kr 557/17 W związku z powyższymi ustaleniami, w rozpoznawanej sprawie istotą, ustaleń i analizy organu l i II instancji powinna być szczegółowa, uzasadniona, niearbitralna ocena funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu realizowanej na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygniecie, czy w przypadku planowanej inwestycji, czyli zmiany sposobu użytkowania parteru budynku, można mówić o kontynuacji funkcji z obszaru analizowanego. Należy przy tym zauważyć, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego -sposób użytkowania oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Zarazem rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), w § 2 pkt 2 wskazuje sposób zapisywania ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jak wynika z treści decyzji organu li II instancji oraz akt sprawy, na podstawie wyników sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno- architektonicznej ustalono, że zmiana sposobu użytkowania parteru budynku mieszkalnego na cele usług handlowo-biurowych stopnia podstawowego będzie stanowiła kontynuację funkcji usługowych towarzyszących zabudowie mieszkalnej występującej w obszarze analizowanym wokół lokalizacji inwestycji. Trudno jednak znaleźć w uzasadnieniu obu decyzji wyjaśnienia przyjęcia takiej konkluzji organów, próżno jej szukać także w części tekstowej analizy znajdującej się w aktach sprawy. Owszem w części graficznej analizy zostały zaznaczone nieruchomości, w których występuje w obszarze analizowanym funkcja usługowa, jednak nie jest to wystarczające, w ocenie Sądu dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy. W świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, organ II instancji bezkrytycznie i bez pogłębionej analizy podzielił stanowisko organu ł instancji, że Sygn. akt II SA/Kr 557/17 spełniony w sprawie został art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie dostrzegając przy tym po pierwsze, że część tekstowa analizy jest niewystarczająca dla prawidłowego przyjęcia kontynuacji funkcji z uwagi na brak w niej jakichkolwiek szczegółowych rozważań w zakresie zgodności wnioskowanej funkcji z dominującą na obszarze analizowanym funkcją mieszkaniową, a także w zakresie oceny podobieństwa funkcji usługowej występującej na obszarze analizowanym z funkcją wnioskowaną. Po drugie całkowicie umknęło uwadze organu odwoławczego, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki; jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W badanej sprawie tymczasem załącznikami do decyzji wydanej przez organ l instancji jest załącznik nr 1 w postaci kopii mapy określającej linie rozgraniczające terenu inwestycji oraz część tekstowa analizy jako załącznik nr 2. Brak jest jednak wymaganego przepisami prawa drugiego elementu analizy czyli jej załącznika graficznego ze wskazaniem granic terenu analizowanego. Z samej zaś części tekstowej analizy, co już wyżej zostało podkreślone, nie wynika zachowanie kontynuacji funkcji usługowej towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej. Ze względu na braki i błędy w wynikach analizy, uchybieniem SKO było zatem ustalenie, że przeprowadzona analiza jest poprawna. Nie wiadomo na czym organ oparł takie stwierdzenie, skoro właśnie nie wiadomo w jaki sposób została przez analizatora ustalona kontynuacja funkcji zabudowy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, w zasadzie sprowadza się do przytoczenia przepisów prawa i orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie interpretacji przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy. Wskazywane zaś wyżej mankamenty wyników analizy nie pozwalają na podzielenie stanowiska Kolegium, że analiza została przeprowadzona prawidłowo pod względem formalnym i faktycznym, co przecież mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niedołączenie do decyzji organu pierwszej instancji części graficznej analizy niewątpliwie stanowiło naruszenie § 9 ust. 2 rozporządzenia. Naruszenie tego przepisu nie musiałoby skutkować uchyleniem decyzji, gdyby granice obszaru analizowanego i zakres sporządzonej Sygn. akt II SA/Kr 557/17 analizy można ocenić na podstawie części tekstowej analizy, treści samej decyzji lub innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu oraz także z uwagi na zarzuty skarżącego, nie jest wystarczające przyjęcie, jak uczyniły to organy, że w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną istnieją w ogóle usługi jako funkcja realizowana przez istniejąca zabudowę, to w związku z tym, wszelkie usługi, bez względu na ich rodzaj i charakter, są dopuszczalne. Trzeba jednak ustalić w pierwszej kolejności jakie funkcje w obszarze analizowanym istnieją, która funkcja posiada charakter dominujący, wiodący, w jakich relacjach pozostają funkcje istniejące w stosunku do funkcji dominującej, a następnie, czy zamierzona planowana funkcja usługowo-biurowa jest kontynuacją zgodną z funkcjami realizowanymi, istniejącymi w obszarze analizowanym, wreszcie należy poczynić rozważania w przedmiocie stopnia uciążliwości nowej planowanej funkcji wobec podstawowej funkcji mieszkaniowej. Pozostałe zarzuty skargi Sąd ocenił jako nieuzasadnione. Otóż wbrew stanowisku skarżącego, organy prawidłowo ustaliły i przyjęły, że budynek sytuowany na działce [...], jest w zabudowie bliźniaczej, co jednoznacznie wynika z mapy stanowiącej załącznik nr [...] decyzji o warunkach zabudowy. Oczywiście całkowicie chybione, z uwagi na przedmiot wniosku, jest stwierdzenie skarżącego, że planowane przedsięwzięcie wymaga sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko. Wreszcie prawidłowym jest stanowisko organów, że bez jakiegokolwiek wpływu pozostaje na niniejszą sprawę fakt toczącego się postępowania, przed organami nadzoru budowlanego, w przedmiocie samowoli budowlanej. W związku z powyższymi ustaleniami Sąd stwierdził, że SKO w T. z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a, bez pełnej i ponownej analizy zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego podzielił stanowisko organu l instancji, co skutkować musiało przyjęciem wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a oraz art. 7 i 77 k.p.a, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 8 k.p.a. przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a także art. 11. k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. 10 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien kierować się powyższymi ocenami Sądu, w szczególności w sposób rzetelny ma rozważyć i ocenić, z uwagi na zakres uzupełnienia materiału dowodowego, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 138 § 1 k.p.a. albowiem z punktu widzenia stwierdzonych uchybień zaskarżoną decyzję należało ocenić jako przedwczesną. 11 Przedstawione powyżej naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wydania wyroku w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.