II SA/Kr 559/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie: WSA Grażyna Firek WSA Ewa Rynczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Bochnia z dnia 26 października 2006 r. nr XXVII/319/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectw Gminy Bochnia I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w następujących częściach: § 6 ust. 13, 17 i 18, § 18 ust. 3 pkt od 1 do 3, § 19 ust. 1 pkt od 1 do 3, § 21 ust. 2 zdanie 2 i zdanie 3 oraz ust. 3 w zakresie słów: "pod warunkiem uzyskania od inwestora opinii geologicznej", § 23 ust. 1 pkt 3 in fine w brzmieniu: "lokalizowanie reklam wymaga wyrażenia zgody przez zarządcę drogi KDA", § 54 ust. 4, a także adekwatnych do powyższych paragrafów części rysunku planu, II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że w części, co do której stwierdzono nieważność planu nie może on być wykonywany. II SA/Kr 559/07 UZASADNIENIE Rada Gminy Bochnia podjęła w dniu 26 października 2006 r. Uchwałę Nr XXVII/319/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Bochnia. W dniu 13 kwietnia 2007 r. Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda Małopolski. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności w/w Uchwały w częściach określonych w: § 6 ust. 13, 17 i 18, § 18 ust. 3 pkt 1-3, § 19 ust. 1 pkt 1-3, § 21 ust. 2 zd. 2 i zd. 3 i ust. 3 w zakresie słów: "pod warunkiem uzyskania od inwestora opinii geologicznej", § 23 ust. 1 pkt 3 in fine w brzmieniu: "Lokalizowanie reklam wymaga wyrażenia zgody przez zarządcę drogi KDA", § 38 ust. 3, § 39 ust. 5, § 54 ust 4 oraz § 65 ust. 2 w zakresie słów: "oraz uzyskania zgody administratora drogi". Skarga obejmuje również wniosek o stwierdzenie nieważności "adekwatnych do części tekstowej zapisów na rysunku planu miejscowego". oznaczonych symbolami: MN1G w Siedlcu, MN2G w Moszczenicy i Stradomce, MN2Ge w Chełmie, UU w Brzeźnicy oraz MN1, MN2 w Gawłowie, MN1, MN2, MU, MP, UU1, US1 w Proszówkach, MPe, MN2e, ML1 w Buczynie, US1 w Chełmie i Stanisławicach. W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski napisał, że wskazane ustalenia planu są niezgodne z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 z późn. zm.), a w szczególności z jej art. 4 ust. 1 i z art. 15 ust. 2. W świetle tych przepisów mogą być przeznaczane pod zabudowę tylko tereny nadające się na ten cel. Nie mogą to być tereny zagrożone zjawiskami geodynamicznymi ani powodziowymi. Nie można również w planie zawierać norm otwartych, uzależniających realizację ustaleń planu od uzyskania dodatkowych wymogów w postaci opinii od bliżej nieokreślonych organów ds. ochrony przeciwpowodziowej lub geologicznej. Ponadto § 23 ust. 1 pkt 3 in fine analizowanego planu jest sprzeczny z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), gdyż zarządca drogi nie jest uprawniony do decydowania o zagospodarowaniu stref ponadnormatywnego oddziaływania drogi. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Bochnia wniósł o jej oddalenie. Zarzucono, że Wojewoda nie uzasadnił swoich zarzutów i nie wskazał, w jaki sposób uchwała narusza wymienione w skardze przepisy prawa. Zarzuty Wojewody wytykają jedynie potknięcia legislacyjne uchwałodawcy poprzez użycie własnych określeń zamiast określeń ustawowych. Napisano dalej, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie zawiera norm otwartych – odsyłających, ale stanowią powtórzenie norm o charakterze ogólnym, zawartych w ustawach i innych aktach prawnych. W odniesieniu do zabudowy na terenach bezpośredniego zagrożenia powodzią ustawodawca przewidział możliwość zniesienia zakazu wykonywania robót oraz czynności, które mogą utrudnić ochronę przed powodzią w drodze decyzji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, pod warunkiem, że nie utrudni to ochrony przed powodzią (art. 82 ust. 3 pkt 1 prawa wodnego). Taka decyzja została wydana. Wskazano, że szczególne wymogi określone w § 18 zaskarżonej uchwały są tożsame do zawartych w art. 82 prawa wodnego. W odniesieniu do terenów występowania bezpośredniego zagrożenia powodzią powtórzono więc treść obowiązujących przepisów, a w stosunku do terenów objętych strefą potencjalnych zagrożeń osuwania się mas ziemnych odesłano do stosownych przepisów, przy czym nie jest to odesłanie o charakterze otwartym. Zapis § 6 ust. 2 pkt 18 zaskarżonej uchwały nie jest sprzeczny z zasadami prawidłowego planowania przestrzennego, gdyż na wszystkich terenach wyznaczonych w planie pod zabudowę stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Odnosząc się do zarzutu, że § 65 ust. 2 uchwały wykracza poza zakres ustaleń, jakie mogą się znaleźć w planie podniesiono, że zapis ten został wprowadzony w efekcie uzgodnienia z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Postawi ł on warunek wprowadzenia zapisu dotyczącego możliwości lokalizacji inwestycji budowlanych przewidzianych do realizacji w sąsiedztwie drogi nr 4. Dyrektor powołał się tu na art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Podniesiono wreszcie, że kwestionowane wyznaczenie terenów zabudowy jednorodzinnej i mieszkaniowej tam, gdzie występują zagrożenia osuwaniem się mas ziemnych, dotyczy terenów, gdzie znajduje się taka zabudowa, w tym zabudowa o charakterze historycznym i zabytkowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z cyt. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1). Plan miejscowy, będąc aktem prawa miejscowego ma zatem zawierać normy określające konkretne przeznaczenie każdego odcinka terenu objętego daną regulacją bez podawania warunków, a także baz uzależniania tego przeznaczenia lub jego realizacji od jakichkolwiek zdarzeń przyszłych lub niepewnych. Tego rodzaju warunki lub zastrzeżenia mogą się znajdować wyłącznie w przepisach odrębnych, które z woli ustawodawcy kształtują zagospodarowanie terenu łącznie z planami miejscowymi. Powyższa zasada rozciąga się odpowiednio na szczegółowe rozwiązania zawierane w planach zagospodarowania przestrzennego, np. na rozwiązania dotyczące obiektów podlegających ochronie, w tym terenów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, dla których w planie określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 7). Analizowany tu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sołectw Gminy Bochnia w niektórych swoich uregulowaniach złamał tę zasadę. Wbrew stanowisku strony przeciwnej zaskarżona uchwała wprowadza szereg przepisów otwartych, uzależniających sposób zagospodarowania terenów – i to właśnie terenów charakteryzujących się zagrożeniami powodziowymi i osuwiskowymi – od późniejszych opinii różnych organów administracji publicznej. Skarżący Wojewoda Małopolski trafnie wskazuje te uchybienia i w tym zakresie jego skarga jest zasadna. Dotyczy to § 6 ust. 13, 17 i 18, § 18 ust. 3 pkt 1-3, § 19 ust. 1 pkt 1-3, § 21 ust. 2 zd. 2 i zd. 3 oraz ust. 3 w zakresie słów: "pod warunkiem uzyskania od inwestora opinii geologicznej" oraz § 54 ust. 4. Zasadny jest również zarzut skarżącego Wojewody dotyczący zwrotu: "lokalizowanie reklam wymaga wyrażenia zgody przez zarządcę drogi KDA" (§ 23 ust. 1 pkt 3 in fine). Jest to również norma otwarta a ponadto jest ona sprzeczna z przepisami cyt. ustawy o drogach publicznych, która nie wyposaża zarządcy drogi w tego rodzaju kompetencję. Pozostałe zarzuty skargi nie okazały się trafne. Odnosi się to do brzmienia przepisów § 38 ust. 3 i § 39 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Odmiennie niż w poprzednio omówionych przypadkach, paragrafy te nie stanowią norm otwartych, odsyłających do zdarzeń przyszłych i niepewnych, ale odsyłają tylko do konkretnych aktów normatywnych, które będą wraz z nimi stosowane. Zgodne z prawem jest również brzmienie § 65 ust. 2 uchwały, gdyż w tym wypadku zwrot: "oraz uzyskania zgody administratora drogi" nie jest sprzeczny z ustawa o drogach publicznych. Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), toteż przeprowadził analizę innych ogólnych elementów zaskarżonej uchwały i analizę odbytego postępowania planistycznego stwierdzając brak naruszenia prawa. W powyższych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że niektóre części zaskarżonej uchwały są sprzeczne z art. 4 ust. 1 i z art. 15 ust. 2 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1, art. 151 oraz art. 152 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.