II SA/Kr 560/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T.M. i M.M. na decyzję Wojewody z dnia 26 stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących T.M. i M.M. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z dnia 6 sierpnia 2010r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. 2006r. nr 156 poz.1118 ze zm.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "[...]" sp. j. w R. pozwolenia na budowę - budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. "1" w J.. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku ze stwierdzeniem naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2010r. nałożono na inwestora obowiązek ich usunięcia w terminie do 30 kwietnia 2010r. Inwestor w dniu 6 maja 2010r. wniósł o zawieszenie postępowania. Organ w dniu 6 maja 2010r. zawiesił, a w dniu 28 lipca 2010r. podjął postępowanie na wniosek inwestora. Oceniając całość zebranych materiałów dowodowych, organ ustalił, że wniosek o odwieszenie postępowania został złożony przedwcześnie, ponieważ projekt budowlany nie został poprawiony odpowiednio do wymagań w/w postanowienia. Stwierdzono, że: * w piśmie z dnia 21.07.2010r. inwestor zawarł informację, że działka nr ewid. "1" nie jest objęta wnioskiem i projektem zagospodarowania, a tymczasem na działce jw. projektuje się budowę budynku usługowo -handlowego - materiał dowodowy w tym zakresie nadal jest niejednoznaczny (w ekspertyzie technicznej datowanej na kwiecień 2010r. powołano działkę nr ewid. "5"). * do projektu załączono dwie ekspertyzy techniczne: pierwszą wykonana przez mgr inż. J. K. z dnia 14.07.2009r. i drugą wykonaną przez mgr inż. P. C. z kwietnia 2010r., bez uwzględnienia ekspertyzy z dnia 08.10.2009r. uzupełniającej ekspertyzę z dnia 14.07.2009r. * 4 egz. poprawionych i uzupełnionych projektów budowlanych nie są ze sobą spójne m.in. brak: jednej ekspertyzy technicznej z kwietnia 2010r., jednej dokumentacji geotechnicznej wykonanej przez mgr inż. S. B., - do ekspertyzy wykonanej przez mgr inż. P. C. dołączono nieuwierzytelnioną kopię dokumentacji geotechnicznej, - w projekcie budowlanym nadal brak szczegółowej analizy przysłaniania kominów istniejącego budynku nr [...] - na rysunku nr 020 o tytule "Analiza norm kominiarskich" zawarto informację o treści cyt. "Wszelkie wymiary należy sprawdzić na budowie w trakcie realizacji projektowanej inwestycji zaleca się podniesienie kominów objętych analizą dla poprawy prawidłowego działania kominów." w projekcie budowlanym brak oświadczenia, o którym mowa w art.20 ust. 4 ustawy prawo budowlane, projektanta branży konstrukcyjnej mgr inż. P. C., w projekcie budowlanym brak zaświadczeń o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego dr inż. aren. M. K. i mgr inż. arch. U. M. aktualnych na dzień dokonania poprawek, w projektach branżowych wewnętrznej instalacji wodno - kanalizacyjnej, instalacji centralnego ogrzewania oraz wewnętrznej instalacji elektrycznej - na poziomie +8,16 nie uwzględniono zmian wprowadzonych w części architektonicznej (wg rysunków architektonicznych na poziomie +8,16 projektuje się pomieszczenia nieużytkowe, co nie zostało uwzględnione w w/w projektach branżowych), projekt budynku usługowo - handlowego nie spełnia zapisów § 4 ust. 11 oraz § 23 ust. 4 pkt. 2 m.p.z.p. dotyczących podstawowej formy dachu, projekt budowlany nie spełnia wymagań rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego: na stronie tytułowej brak pieczęci i podpisu projektanta; spis zawartości projektu jest niezgodny z jego zawartością; projekt nie ma poprawnej numeracji stron; brak daty wykonania projektu; projekt nie został spięty w sposób uniemożliwiający dekompletację. Ponadto właściciele budynku, którego wzmocnienie fundamentów jest niezbędne dla realizacji zamierzenia inwestora, zgodnie z przedstawionym projektem budowlanym, nie wyrażają zgody na wykonanie tych robót w ich budynku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła "[...]" sp. j. kwestionując ustalenia dokonane przez organ l instancji oraz zarzucając brak należytego wyjaśnienia i uzasadnienia stanowiska zajętego przez Starostę, w szczególności w tej części, która odnosi się do podnoszonej, w zaskarżonym, rozstrzygnięciu, niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. Strona odwołująca podała także, że wszystkie obowiązki nałożone w postanowieniu z 9.04.2010r. zostały wykonane. Decyzją z dnia 26 stycznia 2011r. znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243 póz. 1623) oraz art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego, w dniu 20.12.2010 r., wpłynęło pismo inwestora, w którym potwierdza on okoliczność wskazaną w zaskarżonej decyzji tj: brak zgody właścicieli budynku sąsiedniego, wymagającego podbicia fundamentów na wykonie tych prac, co w efekcie prowadzi do nieposiadania przez inwestora w pełnym zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie inwestor zadeklarował opracowanie projektu zamiennego, według którego budowa budynku na jego działce (nr ewid. "1") nie będzie wymagała żadnej ingerencji w nieruchomość, co do której inwestor nie posiada prawa do wykonywania robót budowlanych. W związku z gotowością opracowania nowego, zamiennego projektu budowlanego, inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał wniesioną przez inwestora deklarację za nową okoliczność uprawniającą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Przy czym uchylenie decyzji następuje z uwagi na uznaną przez inwestora konieczność opracowania projektu zamiennego a nie wadliwość zaskarżonej decyzji organu l instancji, w zakresie obligującym do jej uchylenia. Organ podał też, że z uwagi na okoliczność, iż kolejne, ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy przez Starostę odbywać się będzie w oparciu o nowy, zamienny projekt budowlany, organ odwoławczy odstąpił od szczegółowego ustosunkowania się do argumentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji i odwołania. Tym niemniej poprzednia decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty o pozwoleniu na budowę wskazywała wyraźnie na brak ze strony organu I instancji należytego i wyczerpującego odniesienia się w decyzji do zapisów miejscowego planu i wyjaśnienia, dlaczego organ uznał projekt budowlany za zgodny z zapisami mpzp. Obecnej kolejnej decyzji Starosty z dnia 6.08.2001 r., od której rozpatrywane jest niniejszą decyzją odwołanie, można zarzucić to samo uchybienie. Tym razem organ I instancji przyjął krańcowo inne rozstrzygnięcie, zarzucając niezgodność projektu budowlanego z zapisami mpzp, jednak nie uzasadnił wystarczająco i wyczerpująco swojego stanowiska, a nade wszystko nie odniósł się do argumentów podnoszonych przez inwestora 5 projektanta, którzy wskazali na inne, niż przywoływane przez organ l instancji w postanowieniu z 09.04.2010 r., regulacje zapisane w treści m.p.z.p., mające ich zdaniem świadczyć o zgodności projektu budowlanego z m.p.z.p. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ wydający pozwolenie na budowę zobowiązany jest do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J., przyjętego przez Radę Miasta J. uchwałą NR [...] z dnia 26 czerwca 2006 roku (Dz.Urz.Woj.Małop. [...] ze zm.) Przyjęta konstrukcja, użyte sformułowania i układ zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. powoduje, iż interpretacja tych zapisów nie jest łatwa i oczywista. Oceniając zgodność projektu z zapisami m.p.z.p. należy mieć na uwadze treść całej uchwały w sprawie jego przyjęcia. Zauważyć należy również, że ocena zgodności projektu budowlanego z zapisami m.p.z.p. lub ustaleń decyzji o wzizt, '"w przypadku braku planu, mająca miejsce przy rozpatrywaniu wniosku o pozwolenie na budowę należy do wyłącznej kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przy ponownym badaniu przez organ l instancji zgodności projektu budowlanego, ocenianiu podlegać będzie nowy zamienny projekt budowlany w oparciu o obowiązujące aktualnie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J., czyli z uwzględnieniem ostatniej zmiany wprowadzonej uchwałą Rady Miasta J. NR [...] z dnia 30 czerwca 2010 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli M. M. i T. M., zarzucając iż organ odwoławczy z jednej strony stwierdził, że decyzja Starosty [...] nie posiada wad, które obligowałyby organ odwoławczy do jej uchylenia, a z drugiej strony zauważył konieczność jej uchylenia w oparciu gotowość opracowania nowego projektu przez inwestora bez wskazania szczegółów tego projektu. Ponadto organ odwoławczy zdecydował się przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, co w uznaniu skarżących stanowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w którym przewidziano taką możliwość jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zarzucił organowi l instancji wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w całości czy nawet w części. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono już postępowanie wyjaśniające zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji, lecz inwestor nie zastosował się do wielu wskazanych uwag. Według skarżących, projekt zamienny będzie całkowicie nowym projektem budowlanym, odnoszącym się do nowej sytuacji faktycznej, która obliguje organ do umorzenia dotychczasowego postępowania. Ponadto zgodnie z art. 34 ust. 4 prawa budowlanego projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w decyzji Wojewody [...] inwestor wycofał projekt, w związku z czym w chwili obecnej nie ma projektu budowlanego, który organ l instancji mógłby zatwierdzić, a więc samo postępowanie przed Starostą [...] jest bezprzedmiotowe. W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego narusza również przepisy prawa budowlanego, a także art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, utrzymanie w mocy decyzji l instancji, albo o uchylenie decyzji l instancji i umorzenie postępowania oraz zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia 26.01.2010 r. (błąd w dacie; winno być: 2011 r.) znak: [...] uchylająca decyzję organu l instancji Starosty [...] z dnia 6.08.2010 r. Nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia "[...]" sp. j. w R. pozwolenia na budowę - budynku usługowo-handlowego na działce nr ewid. "1" w J., narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 Kpa, a także przepisy postępowania art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i uchybienia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia 26.01.2011 r. uchylił decyzję organu l instancji z dnia 6.08.2010 r. na podstawie art. 138 § 2 Kpa, ponieważ uznał, że skoro inwestor – [...] Sp. j. zadeklarował na etapie postępowania odwoławczego opracowanie projektu budowlanego zamiennego i sam wniósł o uchylenie decyzji organu l instancji, to organ odwoławczy potraktował to, jako nową okoliczność uprawniającą go do uchylenia zaskarżonej decyzji organu l instancji. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że uchylenie decyzji następuje z uwagi na uznaną przez inwestora konieczność opracowania projektu zamiennego a nie na wadliwość decyzji organu l instancji i w związku z tym organ odstąpił od szczegółowego ustosunkowania się do argumentów odwołania. Takie uzasadnienie i stanowisko organu odwoławczego jest nietrafne, nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym i narusza przepis art. 138 § 2 Kpa, który organowi odwoławczemu daje możliwość uchylenia decyzji organu l instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Sądu "deklaracja" inwestora o przedłożeniu (w przyszłości) projektu budowlanego zamiennego, nie jest żadną nową okolicznością uprawniającą organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu l instancji, gdyż inwestor nie cofnął swojego wniosku z dnia 8.06.2009 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, ani też nie przedłożył projektu zamiennego. W związku z tym obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy w granicach zakreślonych postępowaniem pierwszoinstancyjnym oraz ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu od decyzji organu l instancji. Organ odwoławczy tego nie uczynił, a zatem w ocenie Sądu nie dokonał ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie i nie orzekł co do jej istoty. Ustalone przez organ odwoławczy okoliczności i powody uchylenia decyzji l instancji nie dawały podstaw do przyjęcia, że przeprowadzone przez organ l instancji postępowanie wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie tylko naruszył przepis art. 138 § 2 Kpa, ale też podstawowe zasady postępowania określone w przepisach art. 7 Kpa - zasadę ustalenia prawdy obiektywnej oraz art. 77 § 1 Kpa - zasadę zebrania i rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także przepis art. 107 § 3 Kpa, odnoszący się do prawidłowo sporządzonego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie jest poprawnie sporządzone, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa, ponieważ nie może odzwierciedlać rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu, skoro postępowanie odwoławcze wymaga uzupełnienia, zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, to zasadnie skarżący M. M. i T. M. wskazali, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 Kpa, a także słuszny jest zarzut sprzeczności decyzji poprzez ustalenie przez organ odwoławczy z jednej strony, że nie dopatrzył się wadliwości decyzji organu l instancji, a z drugiej strony tę decyzję uchylił. Natomiast, co do zarzutu umorzenia postępowania ze względu na to, że inwestor wycofał dotychczasowy projekt i w chwili obecnej nie ma projektu budowlanego, to ten zarzut jest niezasadny, gdyż brak jest podstaw do takiego przyjęcia, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby inwestor wycofał dotychczasowy projekt budowlany, przedkładając do akt projekt zamienny, ani też nie cofnął swojego wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 8.06.2009 r. Co do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 Kpa, to zarzuty te nie zostały przez skarżących uzasadnione, gdyż skarżący nie wykazali, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa, a także wada powodująca nieważność postępowania. Natomiast, co do zarzutu z pkt 2 art. 156 § 2 Kpa, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, to zarzut ten jest nieuprawniony, ponieważ organ odwoławczy wskazał, iż zaskarżoną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Organ odwoławczy - Wojewoda [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.