II SA/Kr 564/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J.D. na postanowienie Wojewody z dnia 13 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Sygn. IISA/Kr 564/12 UZASADNIENIE J.D. pismem z dnia 28.10.2011 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w T. z wnioskiem o zawiadomienie o stanie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka 1 obręb [...] m. T. oraz wyznaczenie terminu do zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy. W dniu 31 października 2011 r. Starostwo Powiatowe w T. skierowało do J.D. pismo o nr [...], w którym poinformowało, że zawiadomienie o stanie postępowania jak i zapoznanie z aktami sprawy zgodnie z art. 28 KPA w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2011 nr 129, póz. 732 ze zm.) jest niemożliwe, gdyż nie jest stroną w przedmiotowym .postępowaniu. Organ podkreślił, że jak wynika z wniosku J.D. oraz zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie znak: [...], Skarżący nie był właścicielem działki 2 z której powstała działka 1 jak i nie jest spadkobiercą właściciela przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 28 k.p.a. W konsekwencji odmówił zawiadomienia o stanie postępowania oraz zapoznania z aktami sprawy. Odwołanie od wyżej omówionego pisma Starostwa Powiatowego w T. z dnia 31 października 2011 r. nr [...] złożył w dniu 9 listopada 2011 r. J.D. podnosząc m.in., iż "skarżący zarzuca organowi l instancji, iż nie przeprowadził postępowania w sposób właściwy, gdyż nie wykonano wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślił, że w orzecznictwie przyjmuje się, że także osoba której postępowanie w sposób bezpośredni nie dotyczy, posiada przymiot strony, jeżeli decyzja może wpływać na jej stosunki prawne. Ponadto zarzucił, że pismo Starostwa Powiatowego w T. z dnia 31 października nie zawiera wszystkich wymaganych składników decyzji administracyjnej i dlatego jest decyzją wadliwą. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] lutego 2012r. znak [..] stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu podniósł, że pismo z dnia 31 października 2011 r. nr [...], które J.D. zakwestionował pismem z dnia 9 listopada 2011 r., nie jest decyzją administracyjną, w związku z czym odwołanie od niego nie przysługuje. Wspomniane pismo nie spełnia bowiem wymogów odnoszących się do decyzji administracyjnych zawartych w KPA. Zgodnie z art. 134 KPA, organ odwoławczy w pierwszej kolejności podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak również podmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-teczniczną. Organ II Instancji powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1992r. sygn SA/Gd 746/92/S, zgodnie z którym: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ l instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 Kpa)". W sprawie która była przedmiotem rozpoznania Wojewody pismo, od którego złożone zostało odwołanie, dotyczyło poinformowania o tym, iż odwołujący nie jest stroną postępowania o zawrót nieruchomości (a w konsekwencji brak jest podstaw do zawiadamiania go o stanie sprawy oraz umożliwienia mu zapoznania się z aktami sprawy). Wskazano, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem brak jest jakichkolwiek podstaw do wydawania aktów administracyjnych w tym właśnie przedmiocie. Przytoczono także treść zapadłego w sprawie dotyczącej analogicznej kwestii jak w niniejszym przypadku, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II S.A./ Kr 1202/09, w którym wskazano, iż "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień (decyzji lub innych aktów) w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Tym samym pismo (...) nie było postanowieniem, które mogło by być zaskarżalne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują podstawy do wydawania aktów administracyjnych w zakresie uznania danej osoby za stronę lub pozbawienia tego statusu w takich jak w tej sprawie postępowaniach. Wszystkie zaś organy administracji muszą podejmować działania na podstawie prawa. Tym samym zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (...) stwierdziło niedopuszczalność zażalenia i trafnie wskazało na orzecznictwo sądowe potwierdzające brak podstaw do rozstrzygania o statusie strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86, opub. w ONSA 1987, nr 2, póz. 46; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 1998 r, IV SA 1643/97, opub. LEX nr 45643; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1998 r., III SA 955191, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1999 r., III SA 4729/97). Jeżeli dana osoba, która zostałaby pozbawiona statusu strony w postępowaniu administracyjnym tą okoliczność kwestionuje, może złożyć wniosek o wznowienie posterowania (jeżeli kwestionowana decyzja stanie się ostateczna). Sam fakt nieprawidłowego ustalenia kręgu stron jest samodzielną podstawą wznowienia postępowania administracyjnego". Z postanowieniem Wojewody nie zgodził się J.D. i wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; przepisów postępowania administracyjnego przez naruszenie art. 7, 28, 80 KPA tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania postanowienia; postępowania administracyjnego przez naruszenie art. 77 KPA, poprzez nie przeprowadzenie dowodów pozwalających na ustalenie stanu, że skarżącemu przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Skarżący podniósł w uzasadnieniu, że posiada on interes prawny i ma prawo uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę Tarnowskiego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości bowiem uprzednio właścicielem tych nieruchomości była matka J.D. , J.D. . Organ l instancji tej okoliczności nie sprawdził i zdecydowanie za wąsko określił krąg podmiotów, które mogą być stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Podniósł ponadto, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym. Skarżący podniósł ponadto, że jest on stroną postępowania- z uwagi na posiadany interes prawny, polegający na tym, że Skarżący używał i używa nadal nieruchomości będącej przedmiotem zwrotu w celu dojazdu na swoją nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i ponadto stwierdził, że po raz pierwszy podniesiony skardze zarzut iż poprzednicy prawni Skarżącego byli właścicielami działki 2 jest niezasadny. Działki o którym mowa w skardze, nie dotyczą postępowania zwrotowego objętego niniejszą sprawą, ale zupełnie innego postępowania o zwrot działek 3, 4, 5. . W dniu 28 czerwca 2012r. do WSa w Krakowie wpłynęło tez pismo uczestniczki postępowania T.Ł. , która wnosiła o oddalenie skargi, popierając w całości stanowisko Wojewody . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 póz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W wyniku dokonanej przez Sąd oceny postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty podniesione przez Skarżącego nie dają podstawy do kwestionowania zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 134 KPA, będącym podstawą wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jedną z podstawowych przyczyn niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym) na przykład gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną. Jak słusznie stwierdzono w postanowieniu organu II Instancji odwołanie przysługuje od decyzji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-teczniczną. Okoliczność tę prawidłowo ustalił i należycie uzasadnił organ II Instancji. W pełni aktualne pozostaje orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1992r. sygn. SA/Gd 746/92/S, zgodnie z którym: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ l instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania (art. 134 Kpa)". W niniejszej sprawie informacja udzielona Skarżącemu przez Starostwo Powiatowe w T. (organ l Instancji ) pismem z dnia 31 października 2011r. stanowi taką właśnie czynność materialno - techniczną i w żadnym wypadku nie można pisma tego potraktować jako decyzji administracyjnej, a skoro tak to w niniejszej sprawie nie występuje przedmiot zaskarżenia. Decyzja administracyjna musi spełniać wymagania stawiane przepisem art. 107 KPA czyli powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za .pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Jednym z podstawowych elementów decyzji administracyjnej jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej czyli w sytuacji, w której żaden przepis prawa nie upoważnia organu do działania poprzez wydawanie decyzji administracyjnej- stanowi rażące naruszenie prawa i jest podstawą od stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 KPA. Podkreślenia wymaga, że przepisy KPA nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu orzekającego czy dany podmiot jest stroną postępowania, status strony wynika bowiem z przepisów prawa materialnego ustanawiających praw lub obowiązki a nie z orzeczenia organu administracyjnego prowadzącego postępowanie (tak NSA w wyroku z dnia 30.06.1986r. sygn. IIISA 97/86, oraz z dnia 10.03.1989r. sygn. IV SA 1254/88). Z tych względów organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie mógł wydać żadnego aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia) ale wręcz zobowiązany był załatwić sprawę pismem. Nie jest też zasadne twierdzenie Skarżącego, że przedmiotowe pismo jest decyzja tyle że nieprawidłową, gdyż nie zawiera wszystkich elementów decyzji. Istnienia decyzji administracyjnej w tym rozumieniu które prezentuje Skarżący, nie można bowiem domniemywać. Należy też wyraźnie podkreślić, że ustalenie braku przesłanki przedmiotowej (nieistnienia decyzji administracyjnej od której mogłoby zostać złożone odwołanie) jest wystarczające do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wniosku o niedopuszczalności odwołania organ nie może wyprowadzać z oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu (tak NSA w wyroku z dnia 24 lutego 1992r, sygn. l SA 1318/91). Wobec powyższego zarzuty Skarżącego zmierzające do wykazania, że posiada interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - nie mogły zostać przez organ ani rozpatrywane ani tym bardziej uwzględnione, skoro zawarte zostały w odwołaniu od czynności materialno - technicznej a nie aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Z tego względu Sąd nie podziela zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania czy też przepisów prawa materialnego, gdyż w tej sprawie są one bezprzedmiotowe. Z wszystkich wyżej wymienionych powodów na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 póz 270), skargę należało oddalić.