II SA/Kr 565/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: NSA Andrzej Niecikowski (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody M. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 200 zł. (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak: [...]) Starosta N. działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 229 ustawy z dnia 21.08.1997 r., o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2000 r. nr 46 poz. 543 - z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o g.n.) po rozpatrzeniu wniosku M. P. orzekł o odmowie zwrotu części działki ewid. nr 13660/25 (poprzednio oznaczonej jako działka ewid. nr 13710/2) objętej Kw [...], położonej w N., wywłaszczonej na cel budowy osiedla mieszkaniowego w N. Odwołanie M. P. zostało uwzględnione i Wojewoda decyzją z dnia [...] 2004 r. (znak:[...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ w piśmie z dnia [...] 2003 r., odwołujący jako jedyny spadkobierca Z. P. sprecyzował żądanie wniosku o zwrot, w ten sposób, że domagał się zwrotu dz.ewid. 13710/2, która weszła w skład dz.ewid. 13660/25. Dz.ewid. 13710/2 została wydzielona z działki ewid. nr 13710, ta zaś powstała z pgr. lkat 11781/2 i 11781/4. W księdze wieczystej Iwh [...] jako właściciel pgr. lkat [...] figuruje Z. P., zaś współwłaścicielami pgr.lkat [...], ujawnionymi w księdze wieczystej Iwh [...], są: M. P. w 2/4 cz.; S. P. w 1/4 cz. oraz Z. P. w 1/4 cz. 2/ Naczelnik Miasta N. decyzją z dnia [...] 1979 r. (znak [...]), wydaną na podstawie ustawy z dnia [...] 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekł wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr 1370/2, w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną działkę, powołał się na Akt Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] 1976 r., zgodnie z którym Z. P. stała się z mocy prawa właścicielem dz.ewid. nr 13710. Dz.ewid. 13710/2 wywłaszczono na cel budowy osiedla mieszkaniowego R. IV w N., zgodnie z planem realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr 67/78, znak: [...] z dnia [...] 1978 r. 3/ Naczelnik Miasta N. decyzją z dnia [...] 1983 r, (znak: [...]), przekazał w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Lokatorsko - Własnościowej w N. m. in. dz.ewid. 13710/2 i prawo to na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] 1994 r. 4/ Zarząd Miasta N. wystąpił na drogę sądową w celu rozwiązania umowy wieczystego użytkowania m. in. w stosunku do dz.ewid. 13660/25 (w jej skład weszła dz.ewid. 13710/2), jednak w wyniku tego postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa, następca prawny Spółdzielni Lokatorsko - Własnościowej, pozostała nadal użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości (wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] 2001 r. sygn. [...]). Fakt istnienia wieczystego użytkowania stał się podstawą do wydania zaskarżonej decyzji ( art. 229 ustawy o g.n.), 5/ uwzględniając odwołanie organ II instancji, podniósł, że : a. Starosta N. decyzją z dnia [...] 2002 r. już raz orzekł o odmowie zwrotu części dz.ewid. 13660/25, położonej w N., poprzednio oznaczonej jako działka ewid. nr 3710/2, ale decyzją z dnia [...] 2003 r. Wojewoda uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. W uzasadnieniu decyzji, Wojewoda wskazał braki postępowania dowodowego prowadzonego przez organ l instancji, w szczególności budzący wątpliwości sposób ustalenia poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości oraz niewystarczające ustalenie obecnego stanu prawnego działki nr 13660/25, a także prowadzenie postępowania niezgodnie z treścią wniosku poprzedniego właściciela, b. art. 136 ust. 3 ustawy o g.n. określa krąg podmiotów, które mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem, legitymację posiada przede wszystkim poprzedni właściciel nieruchomości. Jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności, jej zwrot może nastąpić tylko za zgodą wszystkich współwłaścicieli. W wypadku śmierci poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, legitymację procesową w sprawie o zwrot nieruchomości posiada jego spadkobierca lub spadkobiercy. Jeżeli spadkobierców jest kilku, niezbędna jest zgoda wszystkich spadkobierców. c. zgodnie z tą zasadą o zwrot części dz. ewid. 13660/25, w granicach wywłaszczonej dz.ewid. 13710/2 winni wystąpić poprzedni jej współwłaściciele, to jest: Z. P., M. P., S. P. oraz Z. O., a w przypadku śmierci jednej z tych osób - wszyscy jej spadkobiercy. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła jedynie Z. O. (żądanie to podtrzymał jej spadkobierca – M. P.), ujawniona w księdze wieczystej Iwh [...] poprzednia współwłaścicielka działki ewid. nr 13710/2. d. organ l instancji za uprawnioną do występowania z roszczeniem o zwrot nieruchomości uznał jedynie Z. P., na podstawie kserokopii aktu własności ziemi nr [...], wydanego w dniu [...]1976 r. (a więc z daty poprzedzającej o ponad trzy lata wydanie decyzji o wywłaszczeniu). Decyzja Naczelnika Miasta N. z dnia [...] 1979 r. (znak [...]) o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki ewid. nr 13710/2, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i dlatego należy stwierdzić, że organ l instancji bezzasadnie przyjął, iż z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiły wszystkie osoby uprawnione tj. poprzedni właściciele. e. biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie zwrotu części dz.ewid. 13660/25, położonej w N. na rzecz M. P. - spadkobiercy Z. P., organy administracyjne nie mogą przyjąć, wbrew zapisom zawartym w księgach wieczystych (Iwh [...], oraz Iwh [...]) korzystającym z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym oraz decyzji wywłaszczeniowej, iż jedynie Z. P. była właścicielem wywłaszczonej nieruchomości w dniu jej wywłaszczenia i że wyłącznie M. P. - spadkobiercy Z. P. przysługuje legitymacja procesowa w sprawie zwrotu tej nieruchomości. f. "w ocenie Wojewody nie została wystarczająco udowodniona okoliczność, że wywłaszczona działka ewid. nr 13710/2 weszła w skład działki ewid. nr 13660/25'. g. ze względu na brak dowodu potwierdzającego, że dz.ewid. 13710/2 weszła w skład objętej użytkowaniem wieczystym dz.ewid. 13660/25, Wojewoda nie ma możności ustosunkowania się do zarzutu zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia, h. w zakończeniu wskazano, iż treść art. 229 ustawy o g.n. wyłącza, niezależnie od zaistnienia przesłanek zbędności, możliwość zwrotu nieruchomości objętej prawem użytkowania wieczystego, które powstało przed wejściem w życie tejże ustawy i stan taki trwał w dniu jej wejścia w życie (to jest w dniu 1 stycznia 1998 r.) oraz trwa w dniu orzekania w sprawie zwrotu. Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma więc charakter niejako "nadrzędny" w stosunku do art. 137 tejże ustawy, określającego przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zaistnienie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że zbędne staje się badanie przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 wyżej wymienionej ustawy. Negacja zasadności istnienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego nie znajduje potwierdzenia w świetle wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] 2001 r. sygn.[...]. 6/ biorąc pod uwagę, iż organ l instancji przeprowadził postępowanie o zwrot części dz.ewid. 13660/25, zakończone zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2004 r., bez uprzedniego prawidłowego ustalenia poprzedniego właściciela działki, a co za tym idzie, bez ustalenia, komu przysługuje legitymacja procesowa do występowania z wnioskiem o jej zwrot, a także bez udowodnienia tożsamości wywłaszczonej działki ewid. nr 13710/2 ze stanowiącą przedmiot postępowania częścią działki ewid. nr 13660/25, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania organowi l instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. P. i nie precyzując żądania skargi w jej uzasadnieniu skoncentrował się na wykazaniu, że przedmiot wniosku o zwrot stanowił wyłączną własność jego poprzedniczki prawnej Z. P. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 z póź.zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem więc dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W myśl zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 z późn.zm. zwaną dalej w skrócie p.o.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego, i przepisami prawa procesowego. Skarga musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek nie z powodów w niej wywiedzionych. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa. Zarówno w orzecznictwie sądowym jak i doktrynie podniesiono, że art. 138 § 2 kpa, stanowi w istocie wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego. Celem bowiem tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia jej sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją organu pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 Kodeksu nie powinien być interpretowany rozszerzające (zob. uzasadnienie uchwały SN z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/96; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79). Zgodnie z art. 138 § 2 KPA "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Organ odwoławczy może więc, wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 zdanie pierwsze in fine kpa, tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji albo nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Należy więc stwierdzić, że kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi. W sprawie niniejszej organ II instancji dostrzega kwestie związaną z treścią art. 229 ustawy o g.n. bowiem ustala, że Naczelnik Miasta N. decyzją z dnia [...] 1983 r., (znak: [...]), przekazał w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Lokatorsko -Własnościowej w N. m. in. dz.ewid. 13710/2 i prawo to na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] 1994 r, a dalej, że Zarząd Miasta N. wystąpił na drogę sądową w celu rozwiązania umowy wieczystego użytkowania m. in. w stosunku do dz.ewid. 13660/25 (w jej skład weszła dz.ewid. 13710/2), jednak w wyniku tego postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa, następca prawny Nowotarskiej Spółdzielni Lokatorsko - Własnościowej, pozostała nadal użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości (wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] 2001 r. sygn. [...]). Jeżeli więc tak jest, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest użytkownikiem wieczystym to zbędne jest prowadzenie dalszego postępowania bowiem o treści rozstrzygnięcia decyduje przepis art. 229 ustawy o g.n. Gdyby organ odwoławczy miał w tym zakresie wątpliwości, może we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie, gdyż ustalenie tej okoliczności nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przecież nie kto inny, tylko organ odwoławczy podnosi, że treść art. 229 ustawy o g.n. wyłącza, niezależnie od zaistnienia przesłanek zbędności, możliwość zwrotu nieruchomości objętej prawem użytkowania wieczystego, które powstało przed wejściem w życie tejże ustawy i stan taki trwał w dniu jej wejścia w życie (to jest w dniu 1 stycznia 1998 r.) oraz trwa w dniu orzekania w sprawie zwrotu. Art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma więc charakter niejako "nadrzędny" w stosunku do art. 137 tejże ustawy, określającego przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zaistnienie stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że zbędne staje się badanie przesłanek zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 wyżej wymienionej ustawy. Negacja zasadności istnienia na przedmiotowej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego nie znajduje potwierdzenia w świetle wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] 2001 r. sygn.[...]. Jeżeli takie jest stanowisko organ II instancji, to zupełnie nie zrozumiałe jest stwierdzenie, że "w ocenie Wojewody nie została wystarczająco udowodniona okoliczność, że wywłaszczona działka ewid. nr 13710/2 weszła w skład działki ewid. nr 13660/25'. Tak więc ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji, jednoznacznie ustali czy nieruchomość objęta żądaniem zwrotu jest nieruchomością oddaną w użytkowanie wieczyste, a jeżeli tak, rozważy zasadność wniosku w oparciu o art. 229 ustawy o g.n. Gdyby okazało się, że wniosek dotyczy nieruchomości nie obciążonej wieczystym użytkowaniem wtedy dopiero rozważy czy w sprawie zachodzą przesłanki jej zwrotu. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, narusza prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. "c" i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.