II SA/Kr 565/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [ ] w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie WSA Piotr Głowacki NSA Jan Zimmermann Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2007 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia w przedmiocie zasiłku rodzinnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia .............wydaną po rozpatrzeniu odwołania A.O. od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia ...........orzekającej o przyznaniu A.O. w okresie od l października 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r.: - zasiłku rodzinnego na dzieci M.O. i M.O. w kwocie po 43 zł miesięcznie, - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na M.O. w kwocie 220 zł miesięcznie, a na M.O. w kwocie 300 zł miesięcznie, - dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na M.O. w kwocie 70 zł miesięcznie oraz - jednorazowego dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na M.O. i M.O. w kwocie po 90 zł miesięcznie na każde dziecko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie to zapadło w oparciu o art. 4, art. 5 ust. 2, art. l la ust. l, 3, 4, i 5, art. 13, art. 14 i art. 24 ust. l, 2, 3, 3a i 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 228, póz. 2255 z późn. zm.) oraz art. 138 § l pkt l k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że A.O. w odwołaniu od decyzji I instancji zakwestionował datę, od której przyznano mu świadczenia rodzinne. Jego zdaniem świadczenia winny być mu przyznane od l września 2005 r., gdyż M. jest dzieckiem niepełnosprawnym, a świadczenia rodzinne uzależnione od niepełnosprawności mogą być przyznane wstecz. Odwołujący się przyznał, iż wniosek złożył w miesiącu październiku, jednakże podniósł, iż w dniach od .... do ..... września 2005 r. podejmował próby złożenia wniosku, ale pracownik socjalny odmawiał przyjęcia wniosku z uwagi na brak orzeczenia o niepełnosprawności M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustaliło, że zaskarżoną decyzją przyznano A.O. wszystkie wnioskowane przez niego świadczenia rodzinne poczynając od l października 2005 r. tj. od miesiąca, w którym wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych został złożony. Takie działanie organu I instancji znajduje uzasadnienie w treści art. 24 ust. l i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wedle których prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9 i 14-16. Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Podnoszony w odwołaniu zarzut, iż świadczenia uzależnione od niepełnosprawności mogą być ustalane wstecz, w przedmiotowej sprawie nie został przez organ odwoławczy uwzględniony. Art. 24 ust. 3a nie mógł mieć zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem postępowania było ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na nowy okres zasiłkowy. Przepis art. 24 ust. 3a miałby zastosowanie, jeżeli wniosek o zasiłek rodzinny zostałby złożony w terminie umożliwiającym przyznanie tego zasiłku na pełny okres zasiłkowy tzn. od l września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r., a później tj. po uzyskaniu orzeczenia o niepełnosprawności dziecka, które byłoby kontynuacją poprzedniego orzeczenia, dodatkowo został złożony wniosek o przyznanie dodatków do zasiłku rodzinnego uzależnionych od niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie pierwszeństwo musi mieć art. 24 ust. l i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do niego wpłynął ....... października 2005 r., a zatem zasiłek rodzinny mógł zostać przyznany dopiero od l października 2005 r. do końca okresu zasiłkowego. Sam zasiłek rodzinny jako świadczenie podstawowe umożliwiające uzyskanie prawa do dodatków do zasiłku rodzinnego, a więc świadczeń od niego pochodnych, nie jest świadczeniem uzależnionym od niepełnosprawności, a zatem regulacje zawarte w art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie odnoszą się do zasiłku rodzinnego i nie mogą być w odniesieniu do niego stosowane. Skoro zaś dodatki do zasiłku rodzinnego (także i te uzależnione od niepełnosprawności) przysługują tylko wtedy, gdy przysługuje zasiłek rodzinny, to nie mogą być wypłacone za okres, za który nie może być wypłacony zasiłek rodzinny. W świetle powyższego Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo przyznał A.O. świadczenia rodzinnego od dnia l października 2005 r. tj. od miesiąca, w którym wniosek został złożony. Jednocześnie zaznaczono, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, by A.O. podejmował próby złożenia wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych w miesiącu wrześniu 2005 r., dlatego też jego zarzuty w tym zakresie nie mogą mieć wpływu na podjęte przez Kolegium rozstrzygnięcie. Kolegium mając na uwadze art. 139 k.p.a. nie znalazło innych podstaw do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji. Zauważono jednak, że organ I instancji dokonał błędnej wykładni obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 12 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ I instancji ustalając prawo do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i jego podwyższoną wysokość porównywał bowiem kwotę dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę do kwoty 583 zł, a nie -jak stanowi cyt. przepis - kwotę dochodu rodziny (tj. kwotę przeciętnego miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w roku 2004 - por. definicję dochodu rodziny w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych) do kwoty 583 zł. W konsekwencji tego przyznał A.O. dodatek do zasiłku rodzinnego w podwyższonej wysokości. Kolegium nie uznało - z uwagi trudności interpretacyjne, jakie rodzi redakcja zarówno tego jak i innych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych - tego naruszenia art. 12 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych za rażące naruszenie prawa, ani też rażące naruszenie interesu społecznego, a tylko takie naruszenie prawa mogłoby - wobec wyrażonego w art. 139 k.p.a. zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się - spowodować zmianę zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.O. domagając się przyznania mu świadczeń rodzinnych za miesiąc wrzesień 2005 r. Wskazał, że w dniach ..... i ..... września 2005 r. podejmował próby złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku, lecz pracownik MOPS w W. odmówił jego przyjęcia ponieważ dokumentacja nie była kompletna. Skarżący zwrócił również uwagę na trudną sytuację majątkową rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości swoją argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że na wszystkich dokumentach przedkładanych przez skarżącego widnieją prezentaty Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z datami październikowymi, a zatem nie było możliwości przyznania świadczeń rodzinnych za miesiąc wrzesień 2005 r. Na rozprawie w dniu ....... października 2007 r. skarżący okazał wydruk z rachunku bankowego na okoliczność, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w W. pomimo treści decyzji wypłacił mu zasiłek pielęgnacyjny na rzecz syna za wrzesień 2005 r. Rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 póz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy świadczeniami rodzinnymi są. m. in. zasiłek rodzinny, dodatki do zasiłku rodzinnego oraz zasiłek pielęgnacyjny. Zgodnie z art. 24 ust. l w zw. z art. 3 pkt l0 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, którym jest okres od dnia l września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego. Ust. 2 powołanego art. 24 stanowi natomiast, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jak wynika z akt administracyjnych A.O. pobiera zarówno zasiłek rodzinny wraz z dodatkami na dwójkę dzieci, jak i zasiłek pielęgnacyjny na syna M. Przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji dotyczącej zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci M.O. i M.O. w okresie od l października 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem odrębnym, niezależnym od zasiłku rodzinnego, przyznawanym na innych zasadach i na okres niezależny od zdefiniowanego wyżej okresu zasiłkowego. Podnoszony przez skarżącego na rozprawie argument, że zasiłek pielęgnacyjny za wrzesień 2005 r. został mu wypłacony "mimo, iż nie przysługiwał z decyzji" nie ma żadnego związku z zaskarżoną decyzją, która dotyczy innego świadczenia. Ponadto z decyzji znajdujących się w aktach administracyjnych na k. 15 i 53 wynika, że A.O. jest uprawniony do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na syna M. w sposób nieprzerwany od l maja 2004 r. do 30 czerwca 2009 r. Zgodnie z art. 4 ust. l ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Art. 5 i nst. wymienionej ustawy określa przesłanki przyznawania zasiłku oraz dodatków do zasiłku. Nie ulega wątpliwości, że skarżący spełnia te przesłanki i przyznanie mu zasiłku rodzinnego oraz dodatków z tytułu samotnego wychowywania dziecka i z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na każde z dwójki dzieci, jak również dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna M. było prawidłowe. Słusznie też Kolegium zwróciło uwagę na niewłaściwe zastosowanie w I instancji art. 12 ust. 5 o świadczeniach rodzinnych, co skutkowało przyznaniem zbyt wysokich dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci M. i M. Uchybienie to nie mogło jednak spowodować zmiany decyzji i zmniejszenia wysokości przyznanych dodatków ze względu na zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się zawarty w art. 139 k.p.a., a na etapie postępowania sądowoadministracyjnego ze względu na art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.). Jednocześnie zwraca się uwagę, że z dniem l stycznia 2006 r. treść art. 12 ust. 5 została przeniesiona do art. l1a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Art. l1a ust. 5 został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, jednak w jej uzasadnieniu wskazano wyłącznie na nieprawidłowe zastosowanie "obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 12 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych". Ze względu na identyczną treść obu omawianych przepisów uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. O ile sam fakt przyznania skarżącemu wnioskowanych przez niego świadczeń oraz wysokość tych świadczeń nie budzi zastrzeżeń, to rozważenia wymaga kwestia okresu, na jaki świadczenia te zostały przyznane. Brzmienie cytowanego wyżej art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych uzależnia początek okresu, na który ustala się prawo do świadczeń, od daty złożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Prezentata Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. znajdująca się na wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego z dodatkami oraz dołączonych do niego dokumentach (cztery zaświadczenia z urzędu skarbowego, kserokopia dowodu osobistego wnioskodawcy, dwa zaświadczenia ze szkół, do których uczęszczają M.O. i M.O. ) określa datę wpływu tych dokumentów na dzień "......10.05". Jednakże sam wniosek datowany jest na dzień ...... września 2005 r. (k. 35 i 36 akt administracyjnych), zaświadczenia ze szkół noszą datę ..... września 2005 r., a zaświadczenia z urzędu skarbowego - ........września 2005 r. (k. 38 - 41 i 43 - 44 akt administracyjnych). Dokumenty te wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności z daty ..... września 2002 r. wydanym do dnia 30 września 2005 r., które już wcześniej znajdowało się w aktach administracyjnych (k. 3) stanowiły podstawę do przyznania skarżącemu zasiłku rodzinnego wraz ze wszystkimi żądanymi przez wnioskodawcę dodatkami na dzieci w miesiącu wrześniu 2005 r. W razie ich złożenia w miesiącu wrześniu 2005 r. organ I instancji powinien wydać decyzję przyznającą zasiłek rodzinny na pełny okres zasiłkowy i dodatki do zasiłku uzależnione od niepełnosprawności tylko do dnia 30 września 2005 r., bowiem tego dnia orzeczenie o niepełnosprawności traciło moc. Po dostarczeniu kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności zaszłaby konieczność wydania nowej decyzji obejmującej dodatki do zasiłku uzależnione od niepełnosprawności na okres od l października 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. Na podstawie art. 23 ust. 4a (powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) należałoby przyznać te świadczenia od października 2005 r. bez względu na datę nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Trzeba podkreślić, że A.O. już wcześniej dwa razy składał wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego, a więc znał procedurę przyznawania tego zasiłku. Prawdopodobnie wiedział też jak istotna jest data złożenia takiego wniosku. Skoro dysponował kompletem dokumentów koniecznych do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków do niego już ...... września 2005 r. wątpliwości budzi fakt, że czekał z ich złożeniem aż do ..... października 2007 r. Ponadto w aktach administracyjnych na k. 46 znajduje się orzeczenie o niepełnosprawności M.O. z dnia ...... października 2005 r. (ważne do dnia ...... czerwca 2009 r.). Na dokumencie tym wpisano datę wpływu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ...... października 2005 r., po czym "....." przekreślono i wpisano "......". Na k. 47 znajduje się wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, gdzie zarówno przy podpisie wnioskodawcy, jak i na prezentacie widnieje data ....... października 2005 r. Skarżący zaznaczył w tym wniosku, że dołącza do niego orzeczenie o niepełnosprawności, natomiast nie wymienił go wśród załączników do wniosku o świadczenia rodzinne wraz z dodatkami (k. 35). Z kolei w skardze A.O. podniósł, że orzeczenie o niepełnosprawności otrzymał dopiero ....... października 2005 r., a więc nie mógł złożyć go w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej ponad tydzień wcześniej. Wszystkie te okoliczności uprawdopodabniają zarzuty podnoszone przez skarżącego, że w dniu ...... września 2005 r. usiłował złożyć dokumenty do organu I instancji, lecz pracownik MOPS odmówił ich przyjęcia twierdząc, że nie są one kompletne ze względu na brak orzeczenia o niepełnosprawności M.O. . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić, czy rzeczywiście do takiej odmowy doszło, a w razie potwierdzenia tego faktu - należy przyznać skarżącemu zasiłek wraz z dodatkami także za miesiąc wrzesień 2005 r. Pracownik urzędu nie ma prawa odmawiać przyjęcia jakichkolwiek dokumentów skierowanych do organu administracji, nie może w szczególności powoływać się na niekompletność dokumentacji, tym bardziej, że w niniejszej sprawie taka niekompletność nie zachodziła (orzeczenie o niepełnosprawności z ...... września 2002 r. zachowywało moc do dnia 30 września 2005 r.). 7 Niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę konsekwencji naruszenia prawa przez pracowników organów administracji. Decyzje wydane w sprawie w obu instancjach nie zostały poprzedzone wyjaśnieniem faktycznej daty złożenia wniosku przez skarżącego, przez co naruszono art. 7 i 77 k.p.a. W niniejszej sprawie jest to okoliczność niezwykle istotna, bowiem świadczenie rodzinne A.O. wraz z dodatkami za jeden miesiąc wynosi 676 zł, co w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącego jest znaczącą częścią budżetu rodziny. Wobec powyższego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § l pkt l "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).