II SA/Kr 565/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda AWSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2008r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Gminy K. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U z 2006r. Nr 156, poz. 1118) oraz art. 104 i 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. Nr 98,poz. 1071 z póź.zm) - umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr...... położonej w R. , stanowiącej własność E.K. i J.K. . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podniósł, że w dniu ...... lipca 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ogrodzenia działki nr ...... położonej w R. , stanowiącej własność E.K. i J.K. W toku przeprowadzonych w dniu ....... sierpnia 2006r. oględzin przedmiotowej nieruchomości ustalono, że Państwo K. wykonali podmurówkę betonową ogrodzenia , zamontowali słupki metalowe pod 14 przęseł ogrodzenia o długości 2,60 m i wysokości około 1,50 m. W dniu ....... lipca 2005r. Państwo K. dokonali zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia i Starosta O. decyzją z dnia [....] wydaną na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane -nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia argumentując to tym , iż wskazany przez inwestorów przebieg ogrodzenia koliduje z istniejącą drogą, która nie jest drogą dojazdową jedynie do nieruchomości inwestorów. Decyzja ta jest ostateczna. W dniu [....] . złożono kolejne zgłoszenie zamiaru budowy tego ogrodzenia i postępowanie prowadzone przez Starostwo O. zakończono decyzją z dnia [....] umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. W dniu [....] Państwo K. ponownie dokonali zgłoszenia budowy ogrodzenia i decyzją z dnia [....] umorzono postępowanie jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu odwoławczym , Wojewoda ..... , decyzją z dnia [....] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, podnosząc w uzasadnieniu, że umorzenie postępowania jest bezpodstawne, gdyż w reakcji na ,,zgłoszenie" organ je przyjmujący ma możliwość podjęcia dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcie. Jednym jest tzw. ,,milcząca zgoda" czyli brak sprzeciwu drugim jest wydanie decyzji sprzeciwu z ewentualną możliwością nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia. W dniu ...... lipca 2006r. Starosta O. wydał pismo potwierdzające skuteczne przyjęcie zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia z dnia ....... 2005r. Wobec różnych rozstrzygnięć w tej samej sprawie , organ I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zwrócił się do Wojewody ........ z prośbą o rozstrzygnięcie problemu w ramach posiadanych kompetencji. ....... Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia ........2006r. podniósł, iż istnieje możliwość wydania różnych rozstrzygnięć dotyczących danej inwestycji z kolejnych zgłoszeń inwestora gdyż do jednego ,,zgłoszenia" inwestor może dołączyć takie dokumenty z których wynika możliwość wniesienia sprzeciwu z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast do kolejnego zgłoszenia budowy tej samej inwestycji inwestor może dołączyć inne dokumenty, mapy , wyjaśnienia, które pozwolą na tzw. ,,milczącą zgodę" czyli brak sprzeciwu organu przyjmującego zgłoszenie. Państwo K. budują ogrodzenie na podstawie skutecznego zgłoszenia budowy ogrodzenia odpowiedniemu organowi. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył Wójt Gminy K., podnosząc, iż w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja Starosty O. z dnia [....] nakładająca na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ogrodzenia a nie wykonanie obowiązku wynikającego z treści tej decyzji nie upoważniało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do umorzenia postępowania w sprawie legalności realizacji ogrodzenia. Organ II instancji, .......... Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzja z dnia [....] wydaną na podstawie art. 138§1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000r. Dz. U Nr 98, 1070 z póź.zm) oraz art.80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2006r. Dz. U Nr 156 poz. 1118 z póź.zm)- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że skarżona decyzja jest prawidłowa. Regulowana przepisami Prawa budowlanego instytucja zgłoszenia robót budowlanych dopuszcza możliwość wielokrotnego zgłaszania przez inwestora tego samego zamierzenia inwestycyjnego i w następstwie tego podejmowania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w odpowiedzi na kolejne zgłoszenia wydawanie rozstrzygnięć o odmiennej treści . Każde bowiem zgłoszenie wszczyna odrębne postępowanie administracyjne, którego rozstrzygnięcie uzależnione jest od zaistniałego w toku tego postępowania stanu faktycznego i prawnego, mającego wpływ na przyjętą przez organ ocenę zgłoszenia pod względem zgodności tego zgłoszenia z warunkami wyznaczonymi przez przepisy Prawa budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji Starosty O. z dnia [....] nie stoi w sprzeczności z rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec przyjęcia ,,milczącą zgodą" , ,,zgłoszenia" z dnia .........2006r. Skargę do Sądu złożyła Gmina K. zarzucając naruszenie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 30 ust. 7 pkt 4, art. 48, art. 49b przepisów prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestorzy mogli budować ogrodzenie bez wymaganego pozwolenia i wnosząc o: uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy pod nieobecność skarżącej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do decyzji Starosty O. z dnia [....] i wybudowania pogrodzenia wbrew treści tej decyzji. Postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało wszczęte z urzędu lecz na wniosek Starosty O. Organ I instancji powinien wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia budowy ogrodzenia. Starosta O. nie mógł raz nałożyć na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i równocześnie przyjąć zgłoszenie na budowę tego samego ogrodzenia. W prawie budowlanym nieznana jest instytucja ,,potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia" W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie , powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Na wstępie Sąd zauważa , iż zgodnie z art. 184 Konstytucji w związku z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r.-Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30.08.2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ppsa sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola zgodności z prawem dotyczy właściwości organu administracyjnego w sprawie, jego kompetencji do załatwienia spraw decyzjami administracyjnymi, poprawnego zastosowania przepisów postępowania administracyjnego oraz załatwienia sprawy na podstawie prawidłowo stosowanych, pod względem zakresu obowiązywania i treści, przepisów prawa materialnego. Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 ppsa, który stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podniosła w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią- bez wątpienia- sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Na wstępie stwierdzić należy, iż przesłane przez organy administracji publicznej akta sprawy są niekompletne. Ich analiza wskazuje, że w przeważającej swej części składają się one z kserokopii dokumentów. Organy administracji (...) działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa). Oznacza to działanie w oparciu o obowiązującą normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zastosowania zarówno normy prawa materialnego, jak i normy prawa procesowego.(Wyrok NSA z dnia 24.01.2001r. sygn.akt: IISA 55/00 LEX nr 75523) Działanie na podstawie prawa oznacza obowiązek stosowania w sprawach indywidualnych, przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, prawidłowego ustalenia obowiązującego stanu prawnego spraw, poprawnej wykładni przepisów przy rozstrzyganiu o obowiązku lub uprawnieniach. Organ prowadzący postępowanie ma obowiązek dbania o to, ażeby tylko legalnymi środkami dochodzić do wyjaśnienia. Jak wynika z akt administracyjnych, zarówno organ I i II instancji zupełnie pominęły fakt , iż w niniejszej sprawie została wydana decyzja administracyjna Starosty O. z dnia [....] wydana na podstawie art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę ogrodzenia. Działanie to narusza jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego czyniąc działania organów administracji publicznej niezgodnymi z prawem. Dodatkowo należy podnieść, iż istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej powoduje zaistnienie stanu rzeczy określanego mianem res iudicata, wykluczającego możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy co do której uprzednio zapadło już rozstrzygnięcia. Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). (Wyrok NSA z dnia 26.05.1981r. NSA SA 895/81 ONSA 1981/1/47) Zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w nie zmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Rozpoznając skargę in merito, należy stwierdzić, iż w przedmiotowej sprawie zaszła zarówno tożsamość podmiotowa jak i przedmiotowa spraw wykluczająca możliwość wydania ponownie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty z uwagi na fakt, strony postępowania czyli E.K. i J.K. byli adresatami ostatecznej decyzji Starosty O. i kolejnych decyzji wydanych przez Powiatowego i ..... Wojewódzkiego Inspektorów Nadzoru Budowlanego. Postępowania toczyły się w sprawach tożsamych a dotyczących budowy ogrodzenia na działce nr ....... położonej w R. Sąd orzekający w niniejszej sprawie korzystając z uprawnienia jakie daje art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). -uznał, że w świetle podstawowego celu sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne, określonego w art. 1§2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).-ma obowiązek wydania orzeczenia usuwającego z obrotu prawnego akt niezgodny z prawem a za taki należy uznać również decyzję z dnia [....] . wydaną przez organ I instancji. Art. 135 uszczegóławia zasadę nie związania wojewódzkich sądów administracyjnych granicami skargi, upoważniając ten Sąd do orzekania także o aktach lub czynnościach nie zaskarżonych rozpoznawaną skargą ale wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, sprawy administracyjnej. Z tych względów, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotknięte są wadą określoną w art. 156§ 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego co powoduje konieczność stwierdzenia ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien wziąć pod uwagę fakt istnienia w obrocie prawnym decyzji z [....] . oraz uwzględnić wskazanie i dokonana przez Sąd ocenę prawną. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm).