II SA/Kr 565/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi W.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia jednorazowej opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej W.R. kwotę 200 zł (dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 24.10.2012 r. (znak: [...]), wydaną na podstawie art. l, art. 104 K.p.a. w zw. z art. 55, art. 60 ust. 7 pkt 2, art. 64 ust. l ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, póz. 1240) oraz art. 143, art. 144, art. 145, art. 146, art. 148 ust. 2 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651): 1. odmówił W. R. umorzenia w całości jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrosty wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], składającej się z działek nr [...] i [...], wskutek stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej, w wysokości 4524,16 zł; 2. umorzył W. R. część jednorazowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (dz. jw.) w wysokości 324,16 zł; 3. rozłożył na 4 roczne raty należność pozostałą do zapłaty (kwotę 4200 zł); 4. zobowiązała W. R. do uiszczenia opłat: a) I rata w wysokości 1200 zł do 30.11.2012 r.; b) II rata w wysokości 1000 zł do 30.11.2013 r.; c) III rata w wysokości 1000 zł do 30.11.2014 r.; d) IV rata w wysokości 1000 zł do 30.11.2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Gmina zrealizowała projekt o nazwie "Ochrona zlewni rzeki [...] - projekt i realizacja kanalizacji II etap". Podkreślił, iż w dniu 12.08.2009 r. przekazano inwestycję tę do eksploatacji i data ta jest traktowana jako dzień w którym gmina stworzyła warunki do przyłączenia nieruchomości (dz. nr [...] i [...] w T.) do sieci gminnej. W związku z tym, wcześniejszą decyzją Wójta Gminy z dnia 18.06.2012 r. (znak: [...]), W. R. zobowiązana została do uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie 4524,16 zł. Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 29.06.2012 r. (data wpływu do organu 29.06.2012 r.) W. R. wniosła o umorzenie w całości ustalonej opłaty adiacenckiej. W piśmie tym podała, że przyłączenie domu do sieci kanalizacyjnej nie jest możliwe do wykonania ze względu na położenie jej budynku i duże ryzyko uszkodzenia ogrodzenia sąsiada, a tym samym brak jest możliwości korzystania z kanalizacji. W. R. podkreśliła także, iż jej rodzina znalazła się w trudnej sytuacji finansowej spowodowanej chorobą męża, który wymaga długoterminowego leczenia. Na utrzymaniu pozostaje syn, który się uczy. Uzyskiwane zarobki nie wystarczają na leki i utrzymanie domu. Organ wskazał, że w celu uzyskania "szerszej informacji o stronie" wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w celu zbadania sytuacji materialnej W. R.. Z otrzymanych informacji wynikało, że W. R. uzyskuje dochód w wysokości 1430 zł (z tytułu wynagrodzenia) oraz kwotę 169,99 zł. -jako teoretyczny dochód z gospodarstwa rolnego. Prowadzący wspólnie gospodarstwo domowe z wnioskodawczynią jej mąż – Z. R., nie pracuje i nie ma żadnych dochodów. Także syn wnioskodawczyni – G. R. - nie posiada żadnych dochodów i uczy się w Technikum. Wysokość dochodu na rodzinę wynosi 532,33 zł. Stałe obciążenia finansowe rodziny W. R. to: podatek (99 zł / kwartalnie), energia elektryczna (183 zł/miesięcznie), gaz (210 zł/miesięcznie), leki (180 zł/miesięcznie), woda (80 zł/miesięcznie), śmieci (19,9 zł/miesięcznie), składki KRUS (319 zł/kwartalnie). Organ uzyskał także potwierdzenie informacji o przewlekłej chorobie Z. R. Nadto, W. R. oświadczyła, że nie prowadzi działalności gospodarczej, zajmuje się produkcją rolną, lecz wytworzone produkty zużywa na własne potrzeby. Jest ona także właścicielką gospodarstwa rolnego o pow. 0,88 ha (1,32 ha przeliczeniowego). Wójt Gminy w uzasadnieniu powyższej decyzji podał, że "przepisy oparte są o konstrukcję uznania administracyjnego". Oznacza to, że w szczególnych przypadkach organ może, lecz nie musi, udzielić ulgi w spłacie należności pieniężnej. Zasadą jest płacenie zobowiązań wobec Gminy. Wójt mając na uwadze fakt, że jedynym źródłem dochodu rodziny W. R. jest jej pensja, zdecydował o częściowym umorzeniu opłaty adiacenckiej (w kwocie 324,16 zł), a pozostałą część rozłożył na raty. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia 24.10.2012 r. wniosła W. R. (k. 21). Podała, że ponownie domaga się umorzenia w całości naliczonej jej opłaty adiacenckiej. Ze względu bowiem na położenie działki poniżej poziomu sieci kanalizacyjnej, przyłączenie do sieci grawitacyjnej nie jest możliwe. Wykonanie wykopów o głębokości 8 m (wg przedsiębiorstwa zajmującego się robotami ziemnymi) naruszyłoby stabilność domu i ogrodzenia oraz spowodowałoby konieczność pompowania ścieków. Dodatkowym utrudnieniem jest usytuowanie w pobliżu potencjalnych wykopów - gazociągu oraz kabla energetycznego. Poza tym, projekt techniczny nie został wykonany zgodnie z pierwszą wersją, a studzienka która mogła ułatwić dostęp do sieci - została zlikwidowana. Odwołująca się podkreśliła, że przyłączenie jej działki do sieci naraża ją na wysokie koszty i nie gwarantuje sprawnego funkcjonowania kanalizacji. Na koniec stwierdziła, że przyłączenie jej działki do sieci, nie jest możliwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia 14.02.2013 r. ([...]) wydaną na podstawie art 55, art. 60 ust. 7, art. 64 ust. l ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych oraz art. 144 ust. l, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że przedmiotem postępowania przed Wójtem Gminy, jest ulga w naliczaniu zobowiązania W. R. wobec Gminy, wynikająca z ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 18.06.20012 r. z tytułu opłaty adiacenckiej w kwocie 4524,16 zł, wobec wzrostu wartości działki nr [...] i [...] w T.. Kolegium podkreśliło, że przedmiotem postępowania nie jest sama decyzja ostateczna dotycząca naliczenia opłaty. Nie są też przedmiotem postępowania kwestie techniczne wykonania sieci kanalizacyjnej i przyłączenia działek odwołującej się do tej sieci. Organ odwoławczy wskazał, że podstawą zastosowania ulgi w spłacie należności pieniężnych jest sytuacja rodzinna, finansowa i życiowa dłużnika, czyli ocena skutków ekonomicznych dla niego i jego rodziny. Kolegium Odwoławcze, oceniając postępowanie prowadzone przez organ l instancji stwierdziło, że ma ono uzasadnione podstawy w przepisach prawa materialnego, a także jest prawidłowo prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Wydana decyzja jest decyzją uznaniową, zależną od wierzyciela. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14.02.2013 r. wniosła W. R.. Zarzuciła naruszenie przepisów ustawy i finansach publicznych oraz przepisów postępowania administracyjnego. Podkreśliła, że ulga ma charakter iluzoryczny, gdyż skarżąca nie jest w stanie dochować terminów podanych w decyzji ani regulować należności. W odpowiedzi na skargę, Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14.02.2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z dnia 24.10.2012 r. nie są prawidłowe i podlegają uchyleniu. Decyzje te bowiem wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. l pkt l lit c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.jedn.: Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Wójt Gminy decyzją z dnia 18.06.2012 r. (znak: [...]) ustalił dla skarżącej W. R., jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [...] i [...] w T.). Jak określono w powołanej decyzji, ustalenie tej opłaty było wynikiem stworzenia przez Gminę warunków do podłączenia wskazanych wyżej nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej. Choć w aktach sprawy nie ma zwrotnych potwierdzeń odbioru opisanej decyzji Wójta Gminy z dnia 18.06.2012 r., to z pieczęci na niej się znajdującej (k. l a.a.) wynika, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10.07.2012 r. Zwrócić przy tym uwagę należy na fakt, że w dniu 29.06.2012 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo W. R. (k. 6) w którym wskazywała ona, iż zwraca się o umorzenie naliczonej jej należności z tytułu opłaty adiacenckiej, wskazując jednocześnie na okoliczności świadczące o technicznej niemożności przyłączenia działek nr [...] i [...] w T. do wybudowanej sieci kanalizacyjnej. Uznać zatem należy, że wskazane pismo skarżącej, wniesione zostało do organu l instancji - w otwartym terminie do złożenia odwołania od opisanej decyzji Wójta Gminy z dnia 18.06.2012 r. Skoro bowiem decyzja o naliczeniu opłaty adiacenckiej stała się ostateczna w dniu 10.07.2012 r., to przyjąć trzeba, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 9.07.2012 r., zaś poza sporem jest, iż omawiane pismo W. R. wpłynęło do Urzędu Gminy w dniu 29.06.2012 r. Okoliczność zatem, iż pismo skarżącej, wyrażające niezdawolenie strony z wydanej decyzji (por. art 128 K.p.a.) wniesione zostało w otwartym terminie do złożenia odwołania, nakazywała potraktować pismo to w sposób odmienny, niż przyjęły to orzekające w sprawie organy. Odczytanie bowiem tego pisma, jako wniosku o umorzenie należności pieniężnej, w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych było, w realiach sprawy, całkowicie pozbawione podstaw. W orzecznictwie podkreśla się, że jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, to pismo strony postępowania administracyjnego wniesione w ustawowym terminie do złożenia odwołania, wyrażające niezadowolenie z decyzji nieostatecznej, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od decyzji, bez względu na sformułowane w nim żądanie (tak: Wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 czerwca 1996 r.; III ARN 14/96 LexPolonica nr 311818). Stanowisko to znajduje oparcie w treści art. 128 K.p.a. który stanowi, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Zatem, czynność procesowa strony, jaką jest wyrażenie w terminie do wniesienia odwołania od decyzji - niezadowolenia z wydanej decyzji, uruchamia postępowanie odwoławcze, mające na celu ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. W realiach sprawy, pismo skarżącej z dnia 29.06.2012 r. (k. 6) - stosownie do zaprezentowanego poglądu - takie postępowanie uruchomiło. Wadliwie zatem przyjęły orzekające w sprawie organy, iż pismo to stanowiło nowy wniosek strony, inicjujący nowe postępowanie, dotyczące umorzenia/rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. Taka kwalifikacja tego pisma, przed przesądzeniem w administracyjnym toku instancji samej zasady (dopuszczalności) nałożenia na stronę opłaty adiacenckiej - była przedwczesna i nieuprawniona. Za zasadnością tego wniosku przemawiają nadto dodatkowe argumenty. Mianowicie, zwrócić należy uwagę na fakt, iż poza akcentowaną wyżej okolicznością dotyczącą terminu wniesienia spornego pisma do organu, i konsekwencji prawnych z tego wynikających, analiza treści tego pisma świadczy o tym, że skarżąca kwestionowała de facto okoliczności przemawiające za dopuszczalnością ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek nr [...] i[...] w T.. Skoro bowiem akcentowała skarżąca brak technicznych możliwości podłączenia jej działek do sieci kanalizacyjnej, to były to argumenty wprost skierowane przeciwko decyzji Wójta Gminy z dnia 18.06.2012 r. dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej. Podkreślić przy tym należy, że tylko wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem możliwości przyłączenia działki do sieci - jest podstawą ustalenia omawianej opłaty. Skoro więc skarżąca w piśmie z dnia 29.06.2012 r. kwestionowała możliwość podłączenia jej działek do sieci, zatem treść tych oświadczeń i podniesionych argumentów świadczy o tym, że kwestionowała samą decyzję w przedmiocie wymierzenia jej opłaty adiacenckiej. Wreszcie wskazać nałeży, że nie było także przeszkód aby ewentualne wątpliwości, odnośnie różnej oceny (kwalifikacji) pisma skarżącej z dnia 29.06.2012 r. - jednoznacznie wyjaśnić poprzez zwrócenie się do W. R. w powyższej kwestii. Organ winien przy tym, stosownie do art. 9 k.p.a., wskazać stronie możliwe warianty rozpatrzenia sprawy, należycie i wyczerpująco informując skarżącą o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków w tym postępowaniu. Zaniechanie wyjaśnienia tej kwestii, przy dowolnym przyjęciu przez organy, że pismo skarżącej jest wnioskiem o umorzenie/rozłożenie na raty należności wynikającej z nieostatecznej decyzji - było naruszeniem przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopiero bowiem ostateczne i pozytywne przesądzenie o okolicznościach, o których orzeka organ w postępowaniu o nałożeniu opłaty adiacenckiej (jej zasadności i wysokości) warunkuje rozpoznanie wniosku o umorzenie/rozłożenie na raty orzeczonej ostatecznie należności. Stwierdzając powyższe uchybienia sąd, stosownie do powołanego na wstępie art. 145 par. l pkt l lit c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II sentencji). O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.