II SA/Kr 565/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi "T" S.A. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 marca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania gruntu I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia tego samego organu z dnia 4 sierpnia 2014 r. II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "T" S.A. z siedzibą w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie w sprawie dokonania aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z. w obrębie [...] , oznaczonego jako działki nr [...] ,[...] ,[...] oraz działki [...] położonej w obrębie [...] , zostało wszczęte na wniosek A. S. A. z siedzibą w K. z dnia 28 października 2013 r. W odpowiedzi Starosta T. pismem z dnia 15 listopada 2013 r. poinformował użytkownika wieczystego, że wniosek ten nie może zostać rozpatrzony z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania przetargowego, mającego na celu wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego, który sporządzi wycenę w celu zweryfikowania przedłożonego przez wnioskodawcę operatu szacunkowego. Wobec odmowy dokonania aktualizacji opłaty rocznej użytkownik wieczysty skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniosek o dokonanie tejże aktualizacji w trybie art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przyznanie wnioskodawcy kosztów postępowania i opłat skarbowych od właściwego organu. SKO w N. orzeczeniem z dnia 20 marca 2014 r. znak: [...] uwzględniło wniosek użytkownika wieczystego i ustaliło opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w wysokości 129.950,00 zł, co stanowi 2% wartości nieruchomości, obowiązującą od 1 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. pełnomocnik A. S. A. z siedzibą w K. złożył do SKO w N. wniosek o uzupełnienie orzeczenia z dnia 20 marca 2014 r. poprzez przyznanie na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami kosztów i opłat od właściwego organu, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego. SKO w N. postanowieniem z 4 sierpnia 2014 r. znak: [...] , wydanym na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 263 § 1 i art.262 § 1 pkt 2 kpa oraz w związku z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówiło przyznania zwrotu kosztów postępowania w sprawie zakończonej orzeczeniem Kolegium z dnia 20 marca 2014 r. znak: [...] . W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że postępowanie aktualizacyjne zostało wszczęte na wniosek użytkownika wieczystego, czyli w interesie użytkownika, a poniesione przez niego koszty postępowania, szczegółowo opisane w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. (opłata skarbowa od pełnomocnictwa, koszt przejazdu pełnomocnika na rozprawę administracyjną, wynagrodzenie pełnomocnika, koszt opracowania operatu szacunkowego) nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie realizacji jego ustawowych obowiązków. Kolegium zwróciło również uwagę, że koszt sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego z dnia 22 października 2013 r. do sprawy zakończonej orzeczeniem z dnia 20 marca 2014 r. był kosztem postępowania poniesionym wyłączenie w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 81 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Kolegium do kosztów postępowania nie można było również zaliczyć kosztów udziału w postępowaniu pełnomocnika strony, bowiem nie były to koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Skoro zaś wymienione wyżej koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez Starostę T. ustawowych obowiązków, lecz zostały poniesione w interesie i na wniosek użytkownika wieczystego, Kolegium odmówiło ich zwrotu. A. S. A. z siedzibą w K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: – art. 79 ust. 7 w związku z art. 4 pkt 9 oraz 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwą wykładnię, a to uznanie, iż pojęcie organu, użyte w tym przepisie ma się odnosić do SKO - zamiast prawidłowo - do Starosty T; – art. 79 ust. 7 w związku z art. 4 pkt 9 oraz 81 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i uznanie iż wniosek o przyznanie kosztów może być rozpatrywany wyłącznie na podstawie art. 262 kpa; – art. 79 ust. 5 oraz 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez rozstrzygnięcie sprawy w formie nieprzewidzianej przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, tj. w formie postanowienia unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, zamiast orzeczenia przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami; – art. 262 kpa poprzez jego zastosowanie przy braku ku temu jakichkolwiek podstaw; – § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu poprzez jego niezastosowanie. SKO w N. postanowieniem z 12 marca 2015 r. znak: [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144, a także art. 264 §1 w związku z 262 § 1 pkt 2 kpa oraz w związku z art. 79 i art. 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518), utrzymało w mocy postanowienie objęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że to użytkownik wieczysty był bezpośrednio zainteresowany obniżeniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a postępowanie aktualizacyjne zostało zainicjowane jego wnioskiem z dnia 28 października 2013 r. i dlatego ciężar udowodnienia istnienia przesłanek do aktualizacji opłaty rocznej spoczywał na użytkowniku wieczystym. W konsekwencji, zdaniem Kolegium, to użytkownik wieczysty powinien ponieść koszty sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 22 października 2013 r., którym wykazano zmianę wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Dlatego Kolegium za nieuzasadnione uznało żądanie użytkownika wieczystego dotyczące zwrotu kosztów sporządzenia tej opinii w wysokości 4.305 zł. Ponadto, zdaniem Kolegium, brak było podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, albowiem nie były to koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy aktualizacji opłaty rocznej, zaś przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie ustanawiają przymusu adwokacko – radcowskiego. Kolegium zaznaczyło, że art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje stosować w tego rodzaju postępowaniu odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro zaś wymienione wyżej koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez Starostę T. ustawowych obowiązków, lecz zostały poniesione w interesie i na wniosek użytkownika wieczystego, Kolegium odmówiło ich zwrotu. Skargę na postanowienie SKO w N. z dnia 12 marca 2015 r. wniosła A. S. A. z siedzibą w K. , domagając się stwierdzenia nieważności tego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia SKO w N. z 4 sierpnia 2014 r. Strona skarżąca podniosła naruszenie art. 79 ust. 3 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie polegające na rozstrzygnięciu sprawy zwrotu kosztów postępowania aktualizacyjnego w drodze postanowienia, podczas gdy art. 79 ust. 3 i 6 tej ustawy przewiduje rozstrzygnięcie o kosztach postępowania aktualizacyjnego jedynie w formie orzeczenia, co spowodowało wydanie zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej. Na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu nieważności zaskarżonego postanowienia strona skarżąca podniosła naruszenie: – art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1z kpa poprzez ich zastosowanie i odmówienie przyznania stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania aktualizacyjnego, podczas gdy wskazane przepisy nie znajdują zastosowania w postępowaniu aktualizacyjnym opłaty za użytkowanie wieczyste; – art. 79 ust. 6 ugn w związku z art. 81 ust. 1 zdanie ostatnie ugn poprzez ich niezastosowanie i odmówienie przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania aktualizacyjnego, podczas gdy wskazany przepis jest jedyną podstawą do rozstrzygania o kosztach postępowania aktualizacyjnego; – § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w zw. z art. 79 ust. 7 zd. 2 ugn, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3, art. 144 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia wydanego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a zatem postanowienia, co do którego powinna zostać stwierdzona nieważność, bądź ponowne rozpoznanie sprawy w oparciu o przepisy art. 79 ust. 6 ugn w zw. z art. 81 ust. 1 zdanie ostatnie ugn. Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postepowania administracyjnego lub innych przepisach, co wynika z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. W skardze słusznie zarzucono nieważność postanowień wydanych przez SKO w N. w obu instancjach. Trafnie podniosła strona skarżąca, że regulacja dotycząca postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego znajduje się w ustawie o gospodarce nieruchomościami i choć jest to postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, to nie jest to procedura, w której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 7 ugn stanowi o odpowiednim stosowaniu niektórych przepisów kpa). Zgodnie z art. 81 ust. 1 w związku z art. 79 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej, w skrócie: ugn) na wniosek właściwego organu kolegium przyznaje w orzeczeniu zwrot kosztów postępowania i opłat skarbowych od użytkownika wieczystego, jeżeli oddaliło w orzeczeniu wniosek, o którym mowa w ust. 1. Jeżeli kolegium w orzeczeniu uznało wniosek za zasadny, przyznaje na wniosek użytkownika wieczystego zwrot kosztów i opłat od właściwego organu. Przepis art. 79 ust. 6 ugn wyraźnie i jednoznacznie więc normuje formę i zasady rozstrzygnięcia o kosztach pomiędzy stronami postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Bezsporne jest, że we wniosku o aktualizację opłaty A. S. A. z siedzibą w K. wniosła o przyznanie kosztów postępowania i opłat skarbowych od właściwego organu. SKO w N. w orzeczeniu z dnia 20 marca 2014 r. nie zawarło rozstrzygnięcia o kosztach postępowania aktualizacyjnego, dlatego wnioskodawca wniósł o jego uzupełnienie w zakresie kosztów. Organ nie orzekł jednak o uzupełnieniu orzeczenia ale wydał zaskarżone postanowienia na podstawie przepisów kpa. Przepis art. 79 ust. 7 ugn nakazuje odpowiednie stosowanie niektórych przepisów kpa oraz stanowi, że do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Należy jednak wyraźnie rozróżnić koszty postępowania aktualizacyjnego pomiędzy stronami (użytkownik wieczysty - starosta), które zostały uregulowane w ww. przepisach ugn przewidujących formę orzeczenia (również w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach), a koszty postępowania administracyjnego, jakie poniósł orzekający organ administracji publicznej prowadząc postępowanie (SKO) i którakolwiek ze stron (użytkownik wieczysty, starosta), do którego znajdują zastosowanie przepisy kpa. W ocenie Sądu prowadzi to do wniosku, że w postępowaniu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego orzekanie o kosztach tego postępowania pomiędzy stronami tego postępowania nie może opierać się na przepisach kpa. Art. 262 § 1 pkt 2 kpa reguluje bowiem kwestię rozliczeń kosztów pomiędzy stroną postępowania administracyjnego, a organem administracyjnym, lecz przepis ten dotyczy postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, który to organ wykonuje w sposób władczy zadania z zakresu administracji publicznej względem podmiotu będącego stroną tegoż postępowania. Trafnie zaś podniesiono w skardze, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest prowadzone przed SKO na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w takim postępowaniu równorzędnymi stronami są użytkownik wieczysty oraz właściwy organ, czyli w kontrolowanym postępowaniu - Starosta T. Wadliwym było więc rozstrzyganie przez SKO w N. o kosztach pomiędzy stroną skarżącą a Starostą T. (który był w kontrolowanym postępowaniu stroną, a nie organem administracji publicznej) na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, w formie postanowienia, zamiast na podstawie art. art. 79 ust. 3 i 6 ugn, w formie orzeczenia (poprzez jego uzupełnienie). Spowodowało to wydanie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego bez podstawy prawnej. Podsumowując, jeżeli, tak jak w kontrolowanym postępowaniu, Kolegium w orzeczeniu uznało wniosek o aktualizację opłaty za zasadny, powinno w swoim orzeczeniu, na wniosek użytkownika wieczystego, rozstrzygnąć o zwrocie kosztów i opłat od właściwego organu (starosty) na rzecz użytkownika wieczystego (art. 79 ust. 6 ugn). Zwrócić też należy uwagę, że o takiej formie rozstrzygnięcia w kwestii kosztów przesądza również art. 80 ugn przewidujący możliwość wniesienia do sądu powszechnego sprzeciwu od orzeczenia kolegium tylko w części dotyczącej zwrotu kosztów. Błędnie zatem SKO w N. nie zawarło w swoim orzeczeniu z dnia 20 marca 2014 r. rozstrzygnięcia o kosztach, a następnie również wadliwie po złożeniu przez stronę skarżącą wniosku o uzupełnienie tego orzeczenia nie uzupełniło przedmiotowego orzeczenia, lecz wydało postanowienie o odmowie przyznania zwrotu kosztów, jako podstawę prawną wskazując art. 264 § 1 w związku z art. 263 § 1 oraz art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Sąd uznał zatem, że kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia SKO wydane zostały bez podstawy prawnej i dlatego konieczne było stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art.135 ppsa w związku z art.156 § 1 pkt 2 kpa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł, na którą złożyły się kwota wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Co do zawartego w skardze żądania nakazania SKO w N. uzupełnienia orzeczenia podnieść należy, że jego uwzględnienie wykraczałoby poza granice rozpoznawanej sprawy, a mogłoby być jedynie rozpoznane w wypadku złożenia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o uzupełnienie orzeczenia. Przy ponownym jednak rozpatrywaniu wniosku dotyczącego kosztów postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego SKO w N. zobowiązane będzie do ustalenia, jakie koszty poniosła strona skarżąca w postępowaniu w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i opierając się na tych ustaleniach wydać w tej kwestii orzeczenie na podstawie stosownych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów o opłatach i kosztach, do których odsyła art. 79 ust. 7 ugn.