II SA/Kr 567/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie WSA Krystyna Daniel NSA Joanna Tuszyńska / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Tarnów na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 2 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy Tarnów kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156, póz. 1118 ze zm.) wymierzył inwestorowi Gminie T. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - sali sportowej wraz z przewiązką przy istniejącej Szkole Podstawowej w B. , zlokalizowanej na działce nr 1 w miejscowości B. gm. T. - w kwocie: 30 000 zł. Jednocześnie w postanowieniu wyjaśniono, że karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W związku z powyższym wysokość kary w niniejszej sprawie wynosi 500 zł x 10 x 4,0 x 1,5 = 30 000 zł, gdzie: s = 500 zł x 10; k = 4,0 kat. IX - budynki szkolne - sala sportowa przy szkole podstawowej; w = 1,5 kubatura budynku sali sportowej wynosi 4174,06 m3 (czyli przedział 2500 - 5000 m3). Kubaturę przyjęto z danych technicznych obiektu oznaczonych w ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia podano, że na podstawie wydruku komputerowego ze strony internetowej Gminy T. oraz zeznań Wójta Gminy T organ ustalił, że w dniu 14 października 2010 r. w budynku tym odbyła się uroczystość oddania do użytku nowej sali gimnastycznej oraz obchody Święta Edukacji Narodowej. Z kolei na podstawie przeprowadzonej w dniu 19 listopada 2010 r. kontroli organ ustalił, że budynek sali gimnastycznej nie jest użytkowany. Sala była zamknięta, brak było wyposażenia szatni, budynek nie był ogrzewany. Wykorzystanie sali gimnastycznej było zatem jednorazowe. Dopiero w dniu 30 listopada 2010 r. wydana została decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku sali sportowej, która w dniu 15 grudnia 2010 r. stała się ostateczna. Do tego dnia sala gimnastyczna nie była użytkowana. Organ uznał, że wykorzystanie sali gimnastycznej w dniu 14.10.2010 r. stanowiło o przystąpieniu do jej użytkowania bez wymaganego pozwolenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina T. zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego, w szczególności określenia powierzchni faktycznie użytkowanej i przyjęcia, że w ogóle doszło do rozpoczęcia użytkowania budynku. W zażaleniu podniesiono, że podczas kontroli w dniu 19 listopada 2010 r. stwierdzono, że sala gimnastyczna nie była użytkowana, a mimo to organ uznał, że użytkowanie sali w dniu 14 października 2010 r. stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że przystąpiono do użytkowania sali bez wymaganego pozwolenia i wymierzenia kary. Zdaniem strony odwołującej się przystąpienie do użytkowania obiektu ma mieć charakter ciągły i trwały, nie zaś incydentalny, ograniczający się do jednej uroczystości, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Podniesiono również, że nie cała sala była wykorzystana w dniu uroczystości, co powinno być wzięte pod uwagę przy obliczaniu wysokości wymierzonej kary. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 123 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - utrzymał w mocy postanowienie organu l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowe i odzwierciedla stan faktyczny i prawny sprawy. Samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu w rozumieniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane należy uznać za bezsporne. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu dotyczących wysokości naliczonej kary organ wyjaśnił, że w pozwoleniu na budowę wskazano kategorię IX. obiektu budowlanego, co oznacza "budynki kultury, nauki i oświaty". Zaszeregowanie obiektu do kategorii IX należy uznać za prawidłowe, podobnie jak przyjęty przedział wielkości kubatury. Zaznaczono także, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości zmniejszenia kary w przypadku przystąpienia do użytkowania jedynie części obiektu. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina T. , wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarga stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania aktu. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Podstawową formą przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest -zgodnie z uregulowaniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym" - zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 Prawa budowlanego). W art. 55 Prawa budowlanego zostały przewidziane wyjątki od tej zasady. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział sankcję za nieprzestrzeganie tego obowiązku. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa budowlanego, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W rozpatrywanej sprawie pozwolenie na budowę dotyczyło zamierzenia inwestycyjnego "budowa budynku sali sportowej z zapleczem i przewiązką łączącą część projektowaną z istniejącą szkołą podstawową na działce nr 1 w miejscowości B. ", zaliczonego do kategorii IX, o której mowa w załączniku do ustawy, a zatem przystąpienie do użytkowania takiego obiektu wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji "użytkowania". Konieczne jest zatem dokonanie wykładni sformułowania zawartego w przepisie art.57 ust.7 Prawa budowlanego "przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego". W orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000r ONSA 2001 nr 1 poz.2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd W.J. , że "w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest w prawie administracyjnym niewystarczające. Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej" ("Wykładnia w prawie administracyjnym" Zakamycze 2006). Prowadzi to do wniosku, że w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych. Organy administracji, przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej, zawsze winny mieć na względzie to, by poprzestanie na wykładni językowej przepisu nie doprowadziło do absurdu. Dlatego też odniesienie się do potocznego rozumienia słowa "użytkowanie" jako "używanie czegoś, korzystanie z czegoś" (Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, tom III, s. 644), nie jest wystarczające. Analiza przepisów ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że "użytkowanie obiektu budowlanego" w rozumieniu art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane nie jest tożsame z jakimkolwiek rodzajem korzystania z niego. l tak, stosownie do treści art.5 ust.2 ustawy, obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Zgodnie z art.7 ust.1 pkt 2 ustawy do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne użytkowania obiektów budowlanych. Jak stanowi przepis art.60 ustawy, inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Z kolei w myśl art. 61 pkt 1 ustawy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Wreszcie, przepis art.71a ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. W orzecznictwie dotyczącym tego ostatniego przepisu zmianę sposobu użytkowania wiąże się z podjęciem w obiekcie budowlanym nowej działalności. Żaden zacytowanych przepisów nie odnosi się zatem do zdarzenia jednorazowego, ale do sytuacji istniejącej w dłuższym przedziale czasowym. "Użytkowanie" w rozumieniu tego przepisu oznacza korzystanie z obiektu budowlanego w sposób ciągły i trwały. Nie jest użytkowaniem obiektu budowlanego jednorazowe, kilkugodzinne przebywanie w nim nawet wielu osób, które nie wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Do identycznych wniosków prowadzi wykładnia celowościowa omawianego przepisu. Celem kary administracyjnej określonej w art.57 ust.7 Prawa budowlanego jest przymuszenie do respektowania zakazu użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm. Ustalony w sprawie bezsporny stan faktyczny świadczy, że inwestor zakazy te respektował, nie uruchamiając sali sportowej do czasu aż decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stała się ostateczna, co nawet stało się powodem wniesienia skarg przez mieszkańców. Przedstawiona wyżej wykładnia art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane pozostaje w zgodzie *ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził m. In., że "istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, a to znaczy, że rozpoczęto użytkowanie z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm". W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "podstawową przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego" ( por. OTK - A 2007/1/2 ). W tym kontekście działania inwestora nie sposób ocenić jako bezprawnego. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza przepis art.57 ust.7 ustawy Prawo budowlane, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparto na przepisie art.152.p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.