II SA/Kr 568/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu udziałów w części nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 680,00 zł ( sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z 10 stycznia 2019 r. (znak: [...]) orzekł: - w punkcie 1 o zwrocie udziału w wysokości 2832/2880 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3829 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz spadkobierców byłych właścicieli w stosownych udziałach - w punkcie 2 o zwrocie udziału w wysokości 2832/2880 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1435 ha, objętej księgą wieczystą nr KR l [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz spadkobierców byłych właścicieli w stosownych udziałach - w punkcie 3 i 4 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 i 2 do zwrotu na rzecz Gminy K. stosownych kwot odpowiadających kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w wysokości odpowiadającej zwracanym udziałom w prawie własności nieruchomości odpowiednio do zwracanych na rzecz wskazanych osób udziałów w nieruchomościach. Gmina K. odwołując się od ww. decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odwołująca podniosła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że celem wywłaszczenia nieruchomości było utworzeniu Parku Kultury i Wypoczynku w K. doprecyzowanego w zakresie przedmiotowego terenu jako jego "zazielenienie". Znajdujące się w aktach dokumenty potwierdzają, że cel ten został zrealizowany. Ponadto odwołująca podniosła również naruszenie przepisów art. 10 i art. 28 k.p.a., wskazując, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK/14, nałożył na organy obowiązek dołożenia starań w celu zawiadomienia innych uprawnionych. Osoby uprawnione do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mają bowiem niewątpliwie przymiot strony w takim postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. W ocenie Gminy K., organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie podjął niezbędnych kroków celem ustalenia, na podstawie notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia lub sądowych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku, spadkobierców po poprzednim współwłaścicielu wywłaszczonej nieruchomości - Z. N., przez co nie zapewnił im stosownie do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego udziału w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt. VI RNs 92/18 Sąd Rejonowy dla m. W. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich uchylił kuratelę ustanowioną na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VI RNs 510/11 dla nieobecnego Z. N., z uwagi na okoliczność, iż w ocenie Sądu zachodzą przesłanki do uznania go za zmarłego. Uznanie za zmarłego pozwala na usunięcie stanu niepewności, dzięki czemu mogą zostać uregulowane kwestie dziedziczenia, w tym także kwestie ewentualnego ustanowienia kuratora spadku. Zgodnie z art. 527 k.p.c. do zgłoszenia wniosku o uznanie za zmarłego uprawniony jest każdy zainteresowany. Z treści decyzji nie wynika, by organ I Instancji przeprowadził w powyższym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, przez co nie dopełnił nałożonego przez Trybunał Konstytucyjny obowiązku dołożenia starań zawiadomienia wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot. Wojewoda w decyzji z 25 marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art.142 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., SK 26/14 - prawo zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma nawet jedna osoba ze wszystkich uprawnionych i w takiej sytuacji zwracany jest udział w wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie Trybunał nałożył jednak na organy obowiązek dołożenia starań zawiadomienia innych uprawnionych. Na wstępie organ odwoławczy zaznaczył, iż w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze w stosunku do ww. nieruchomości zastosowanie znajdują przepisy art 136 ust. 3 i następne u.g.n., gdyż orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 marca 1970 r. znak: USW [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczone jako 1. kat. [...] o pow. 2327 m 2, l. kat. [...] o pow. 94 m 2, l. kat. [...] o pow. 2604 m 2,l. kat. [...] o pow. 90 m 2 i l. kat. [...] o pow. 1719 m 2 b. gm. kat. [...], objęte Iwh [...], stanowiące współwłasność: J. P., H. P., M. N., Z. N., A. N. i J. N., na cele utworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją PRN m. K. nr [...] znak: [...] z 7 lipca 1965 r. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli spadkobiercy J. P., H. P., A. N. i J. N. tj.: H. M., K. Z., M. P., M. P., L. Ś., B. B., H. J., A. Z., Z. S., P. S., T. H., Z. N. i I. B.. Dalej ustalono, że postanowieniem sygn. akt I Ns 1623/08/N z 13.07.2009 r. Sąd Rejonowy dla K. - N. w K. Wydział I Cywilny ustanowił H. M. kuratorem spadku po M. M. N.. Postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r. sygn.VI RNs 510/11 Sąd Rejonowy dla W. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich ustanowił H. M. kuratorem dla nieobecnego Z. N.. Następnie postanowieniem z 12.04.2018 r. sygn. akt VI RNs 92/18 Sąd Rejonowy dla W. VI Wydział Rodzinny i Nieletnich uchylił kuratelę ustanowioną na mocy ww. postanowienia z 9 maja 2012 r. dla nieobecnego Z. N. z uwagi na okoliczność, iż zachodzą przesłanki do uznania go za zmarłego. W ocenie organu odwoławczego niezapewnienie udziału w toczącym się postępowaniu spadkobiercom Z. N. nie narusza przepisów art. 10 § l w związku z art. 28 k.p.a. w świetle ww. wyroku TK. W przedmiotowym postępowaniu organ I instancji podjął bowiem wszelkie możliwe jak dotąd kroki celem ustalenia pozostałych uprawnionych osób, a tym samym wypełnił obowiązek wynikający ze wspomnianego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż na gruncie art. 147 zd. 2 k.p.a. w orzecznictwie ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zarzut pozbawienia strony udziału w postępowaniu może zgłosić jedynie osoba pominięta przez organ, w związku z czym ten zarzut odwołania Gminy K. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Kolejną przesłanką, której spełnienie warunkuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia. Legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ustawodawca sformułował w art. 137 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wynika z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 marca 1970 r. (znak: USW [...]) przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona (nabyta) na cele utworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją PRN m. K. nr [...] znak: [...] Na podstawie zgromadzonych dokumentów geodezyjnych stwierdzono, że część parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] weszła w skład działek ewidencyjnych: nr [...] i nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], parcela l. kat. [...] i części parcel: l. kat. [...], l. kat. [...], b. gm. kat. [...], weszły w skład działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], zaś parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i część l. kat. [...], b. gm. kat. [...], weszły w skład działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]. Następnie organ odwoławczy po przytoczeniu i opisaniu zebranej w sprawie przez organ I instancji dokumentacji, w szczególności opierając się na projekcie realizacyjnym Parku Kultury w K. - Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury - plansza podstawowa z marca 1968 r. oraz Projekcie realizacyjnym Parku Kultury - Tymczasowe zagospodarowanie - Plan Ogólny - Etap IV/3 z października 1969 r. oraz ww. projekcie technicznym, stwierdził, iż celem wywłaszczenia było powstanie Parku Kultury i Wypoczynku poprzez jego zazielenienie. Dalej w oparciu o zdjęcia lotnicze z lat 1970 i 1975 wskazano, że na nieruchomościach położonych na wschód, zachód oraz na północ od wywłaszczonych parcel, zostały zrealizowane alejki spacerowe w ramach II etapu realizacji parku. Na przedmiotowych nieruchomościach nie powstały żadne alejki. Przy czym zauważono, że jak wynika z satelitarnego zdjęcia z 1965 r. w tej dacie alejki widoczne na zdjęciach z lat 1970 i 1975 nie istniały. W 1975 r. prowadzone były jedynie prace związane z budową inwestycji liniowej. Stan przedmiotowego terenu nie zmienił się na zdjęciu z 1982r. W tym miejscu wskazano, że w aktach znajduje się protokół z 14.06.1973 r. przekazania materiałów i dokumentów dotyczących etapu IV realizacji parku przez Dyrekcję Inwestycji Miejskich II do Dyrekcji Inwestycji Miejskich I, z którego wynika, że zrealizowano tylko etapy: I, II i III. Zdjęcia z lat: 1993, 1998 i 2003 wskazują na istnienie na tych terenach ogrodów działkowych, z altanami i z roślinnością wysoką. Fakt istnienia na tych terenach ogrodów działkowych potwierdza decyzja Urzędu Dzielnicowego K. - N. z 5 stycznia 1983 r. nr [...] o przekazaniu tych terenów pod pracowniczy ogród działkowy o charakterze tymczasowym do 1987 r. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że jak wynika z protokołu zdawczo -odbiorczego z 19.01.1983 r. zawartego przez Urząd Dzielnicowy K. - N. i PZD i załącznika do Informacji o terenie z 23.12.1982 r. wywłaszczone parcele znajdowały się na niezabudowanym obszarze 4,5 ha przekazywanym PZD. Jak wynika natomiast z pisma Polskiego Związku [...] w K. z 29.12.2008 r. i uchwały Prezydium [...] z 2.02.2011r., Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" został skreślony z rejestru Rodzinnych Ogrodów Działkowych [...] w 2011 r. Zdaniem organu II instancji, niezagospodarowanie przedmiotowego terenu na park i istnienie na nim ogrodów działkowych potwierdził również protokół z rozprawy administracyjnej z 18 marca 2016 r., w którym stwierdzono, że działka nr [...] stanowi teren częściowo rozkopany, pokryty hałdami ziemi, na którym rosło jedno niewysokie drzewo, a w części teren drogi i placu z płyt betonowych. W części południowo - zachodniej działki znajdowały się kontenery blaszane i kilka niewielkich drzew - samosiejek. Teren działki nr [...] w części południowej stanowi pas zieleni porośnięty trawą, a w przeważającej części jest terenem dzikich ogrodów działkowych, porośniętych niewysokimi drzewami i krzewami, na którym znajdują się również zniszczone altanki. Teren obu działek jest ponadto zaśmiecony. Fakt zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości na ogródki działkowe potwierdza również protokół z 26.06.1996 r. z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], która następnie podzieliła się na działki: nr [...] (z której wydzieliła się w drodze kolejnych podziałów działka nr [...]), nr [...] i nr [...]. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził w wyniku analizy zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, że na przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: l. kat. [...], 1. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...], oraz jako działka nr [...] pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...] nie podjęto żadnych prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Zatem przedmiotową nieruchomość uznano za zbędną na cel utworzeniu Parku Kultury i Wypoczynku w K.. Organ II instancji nie podzielił stanowiska Gminy K., że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że cel jakim była zazielenienie parku został zrealizowany, gdyż jak wynika ze zdjęcia lotniczego z 1970 r. teren przedmiotowej nieruchomości stanowił teren zielony, a przecież teren ten nie miał być w sposób zasadniczy zmieniony, gdyż przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemia urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Nie można również zgodzić się ze stanowiskiem Gminy K., że cel jakim była zazielenienie parku został zrealizowany, choćby poprzez zrealizowanie ogrodów działkowych. W tym terenie jak wynika zarówno z projektu z 1968 r., jak i z projektu z 1969 r. nie planowano ogrodów działkowych. Ponadto istniejący na tym terenie ogród działkowy nie miał charakteru docelowego lecz tymczasowy, w związku z powyższym teren ten był przekazany PÓZ do 1987 r. Podkreślić także należy, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...] został zlikwidowany. Fakt niezrealizowania etapu IV na tym terenie poświadcza przed wszystkim, oprócz zdjęć lotniczych protokół jego przekazania z 14.06.1973 r. oraz decyzja Urzędu Dzielnicowego K. - N. z 5 stycznia 1983 r. nr [...] o przekazaniu tych terenów pod pracowniczy ogród działkowy o charakterze tymczasowym do 1987 r. W ocenie Wojewody, całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ww. dokumenty potwierdza, że przed i po wywłaszczeniu działki te były zajęte przez łąki, a następnie zostały zajęte przez ogródki działkowe, podczas, gdy na terenach położonych na zachód (w okolicy pętli tramwajowej) i na północ od przedmiotowych terenów realizowano ciągi komunikacyjne parku. Skargę od ww. decyzji wniosła Gmina Miejska K. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art.7, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; przyjęcie przez organ I i II instancji tezy, że cel z wywłaszczenia na powstałych z wywłaszczonych parcel: l. kat. [...],1. kat. [...], l. kat. [...] i l. Kat. [...] b działkach: nr [...] i nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] ie parku"), nie został zrealizowany, budzi poważne zastrzeżenia, gdyż nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu wskazano, że z szeregu przytoczonych dokumentów, a w szczególności projektu realizacyjnego Parku Kultury i Wypoczynku etap IV obejmującego teren zawnioskowanych do zwrotu parcel oraz opinii autora Szczegółowego Planu Miejscowego Centralnego Parku Kultury i wypoczynku wynika, iż teren przedmiotowych parcel miał stanowić obszar trawiasty bez zieleni wysokiej, a alejki spacerowe miały w zasadzie omijać przedmiotowy obszar. Poza tym na podstawie "Opisu technicznego do projektu realizacyjnego "Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury i Wypoczynku w K. - etap IV" opracowanego na podstawie zlecenia i umowy DIM II w K. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 1969r. ustalono, iż realizowane zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku w K. miało polegać na luźnym zadrzewieniu jego przestrzeni z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dobrego przewietrzenia terenu. Ze względu na fakt, iż teren IV etapu był pod uprawy rolne i łąki przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. Z powyższego wcale zatem nie wynika, iż teren działki nr [...] oraz działki nr [...], obr. [...] ewid. [...] m. K. miał zostać w sposób zasadniczy zmieniony, poprzez dokonanie dodatkowych nasadzeń, czy zadrzewienia. Zdaniem autora skargi, okoliczność późniejszego zadysponowania nieruchomością pod rodzinne ogrody działkowe, zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego K. - N. z dnia 5 stycznia nr [...] o przekazaniu terenów pod rodzinny ogród działkowy pozostaje bez znaczenia, skoro nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie do brzmienia przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., który powinien stanowić podstawę prawną zaskarżonej decyzji (a nie został w niej powołany) - poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Bezsporne w sprawie było, że przedmiotowa nieruchomość (oznaczona jako l. kat. [...] o pow. 2327 m 2, l. kat. [...] o pow. 94 m 2, l. kat. [...] o pow. 2604 m2, l. kat. [...] o pow. 90 m2 i l. kat. [...] o pow. 1719 m2 b. gm. kat. [...], objęte Iwh [...]) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 19 marca 1970 r. na cele utworzenia Parku Kultury i Wypoczynku, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Prezydium Rady Narodowej m. K. znak: [...] w dniu 7 lipca 1965 r. (k. 8 a.a.). W sprawie nie było sporne szczegółowo wykazane przez organy następstwo prawne wnioskodawców, stosownie do art. 30 § 4 K.p.a. Zatem zasadnie przyjęto, że w sprawie wniosek został zgłoszony przez legitymowane do tego podmioty. Bezsporne było również wykazanie przez organ tożsamości przekształcanych działek. Nie jest zatem przedmiotem sporu w sprawie, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione. Kwestią sporną jest natomiast to, czy na przedmiotowej nieruchomości, a konkretnie na jej części, która weszła w skład działek ewidencyjnych: nr [...], [...], [...] i [...], obr. [...], jedn. ewid. [...], został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej jak twierdzi strona skarżąca, czy może - jak podnoszą organy administracyjne cel ten nie został zrealizowany. Stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że organy administracyjne nie ustaliły czy i ewentualnie kiedy orzeczenie o wywłaszczeniu ww. nieruchomości stało się ostateczne. Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, OTK-A 2014/3/31 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 czerwca 2014 r. (sygn. I OSK 2876/12, LEX nr 1493700). Ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany może być dokonane nie tylko w przypadku powstania na wywłaszczonych nieruchomościach jakiejś inwestycji wymagającej wykonania robót budowlanych. Ustalenie takie może być dokonane również wtedy, gdy organ stwierdzi, że na nieruchomościach tych doszło do wykonywania określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uznać zatem należy, ze jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. I OSK 49/15, LEX nr 2177226). W świetle powyższych uwag obowiązkiem organów było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone oraz czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości lub ich części stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Aby móc bowiem stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. został spełniony, w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyroki NSA: z 12 października 1999 r., sygn. IV SA 1484/97, z 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1044/14 powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczniea.nsa.gov.pl). Zatem z art. 136 i art. 137 u.g.n. wynika obowiązek organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do możliwie najbardziej precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych rozstrzygnięcia - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej - z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Należy również pamiętać o tym, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13; z 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 1454/14, LEX nr 2066127). Jak wynika bowiem z orzeczenia PRN z 19 marca 1970 r. przedmiotowe nieruchomości zostały perejęte przez Skarb Państwa "na cele urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku" z jednoczesnym powołaniem się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...] W decyzji tej z dnia 7 lipca 1965 r. wskazano, iż ustala się "lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku" i stwierdzono że "na podstawie niniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia", a także, że "do zazieleniania można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów (projekt może być opracowany etapowo)". Z powyższych dokumentów można wyprowadzać wniosek, że celem wywłaszczenia ww. parcel mogło być tylko "zazielenienie" tego terenu, bez wznoszenia na nim jakichkolwiek trwałych obiektów budowlanych. Podsumowując zatem - zarówno organy i strona skarżąca zgadzają się co do tego, że celem wywłaszczenia przedmiotowych parcel było "zazielenienie" Parku Kultury i Wypoczynku. Jak wskazał organ I instancji na s. 12 uzasadnienia – "celem wywłaszczenia przedmiotowych parcel było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego". Organ administracyjny podkreślił, że PRN m. K. podjęło decyzję o etapowym przejmowaniu przez miasto całego terenu parku, jego zadrzewieniu i zagospodarowaniu, w postaci nasadzenia drzew i krzewów, obsianiu terenu trawą, urządzeniu dróg i ścieżek oraz ustawieniu ławek. Miało to na celu stworzenie jeszcze przed okresem realizacji docelowego programu parku zwartego terenu zielonego. W celu odszyfrowania pojęcia "zazielenienie" organ odowłał się do opinii autora Szczegółowego Planu Miejscowego Parku Kultury i wypoczynku - teren etapu IV/3, na którym położone są zawnioskowane do zwrotu parcele i który miał stanowić tereny trawiaste bez zieleni wysokiej, a alejki spacerowe miały w zasadzie omijać przedmiotowy obszar. Następnie na podstawie m.in. "Opisu technicznego do projektu realizacyjnego "Tymczasowe Zagospodarowanie Parku Kultury i Wypoczynku w K. - etap IV" opracowanego na podstawie zlecenia i umowy DIM II w K. Nr [...] z dnia 22 kwietnia 1969r. ustalono, iż realizowane zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku w K. miało polegać na luźnym zadrzewieniu jego przestrzeni z dużymi płaszczyznami otwartymi ze względu na możliwość dobrego przewietrzenia terenu. Ze względu na fakt, iż teren IV etapu był pod uprawy rolne i łąki przewidywano jedynie ulepszenie gleby ziemią urodzajną grubości 3 cm oraz zaprawienie dołów pod krzewy i drzewa ziemią kompostową. W ocenie Sądu, pomimo dość szczegółowego opisania zebranego w sprawie materiału dowodowego organy administracyjne nie ustaliły: na czym dokładnie miał polegać cel wywłaszczenia; czy ww. nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art.137 ust. 1; czy przystąpiono do realizacji prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) lub czy cel ten został zrealizowany (pkt 2). W celu bowiem ustalenia sposobu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości oparto się na materiale fotograficznym. Analiza zdjęcia dokonanego w 1970 r. pozwoliła organowi I instancji stwierdzić, że wywłaszczone parcele stanowiły teren zielony (s. 16 uzasadnienia). Z kolei Wojewoda zbyt dużą wagę przywiązał do zagospodarowania terenów przyległych do nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot i analizy aktualnej zagospodarowania. Organ stracił z pola widzenia, jak trafnie podnosi autor skargi, że okoliczność późniejszego zadysponowania nieruchomością pod rodzinne ogrody działkowe, zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicowego K. - N. z dnia 5 stycznia nr [...] o przekazaniu terenów pod rodzinny ogród działkowy pozostaje bez znaczenia, skoro nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana. Podsumowując – organy administracyjne nie dokonały ustaleń dotyczących tego, na czym polegał cel wywłaszczenia (którym było jak podają organy – zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku); czy stosownie do brzmienia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany w terminach o których mowa w tym przepisie. O tym, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia (bo cel nie został zrealizowany) stwierdzono w oparciu o protokół z 14.06.1973 r. przekazania materiałów i dokumentów dot. etapu IV realizacji parku (s. 7 uz. zaskarżonej decyzji). W ocenie Sądu zbyt wielu miejsca poświecono również analizie zagospodarowania terenu w późniejszym okresie (zdjęcia z 1993 r. i następne) oraz w związku z istnieniem na tym terenie ogródków działkowych. Skoro zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (mające zastosowanie w niniejszej sprawie w związku z treścią art. 216 ust. 1 ustawy), konieczne było ustalenie, że w wyżej wskazanych okresach cel wywłaszczenia (który należało najpierw ustalić w sposób nie budzący wątpliwości) nie został zrealizowany, czego organy administracyjne nie uczyniły w oparciu o możliwe do przeprowadzenia środki dowodowe. W przypadku napotkania trudności w pozyskaniu dowodu z dokumentów, rozważyć należało przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, którzy mogliby mieć wiedzę na temat zagospodarowania tych terenów w latach 1970-1980 (kiedy decyzja była ostateczna) lub też z przesłuchania stron postępowania. Powyższe oznacza, iż organy administracyjne naruszyły art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W istocie bowiem w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasadniczo znaczenia nie ma obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, iż sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zdaniem Sądu, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić bowiem należy, że organy administracyjne dopuszczając się istotnych uchybień w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości i w kwestii zrealizowania tego celu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy nie wyjaśniły podstawowych okoliczności potrzebnych do podjęcia decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W sytuacji, gdy powyższe kwestie nie zostały wyjaśnione, gdyż zostały ustalone dowolnie (bez poparcia w materiale dowodowym) bądź w ogóle nie były badane (gdy chodzi o przesłankę realizacji celu wywłaszczenia w terminach określonych w art. 137 ust. 1), konwalidowanie tych uchybień przez organ odwoławczy byłoby równoznaczne z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, a to z kolei nie jest dopuszczalne ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Podsumowując, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ administracyjny powinien ustalić: z jaką datą decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna; doprecyzować na czym miał polegać cel wywłaszczenia określony jako "zazielenienie parku" i czy cel ten został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Nadto należy zwrócić uwagę, że materiał zdjęciowy, w szczególności z wcześniejszego okresu tj. z lat 1970-1975 jest dość słabej jakości, żeby w oparciu o niego ustalić stan nieruchomości po wywłaszczeniu. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a i art. 136 ust. 3 k.p.a wskazać należy, iż jest bezzasadny. W ocenie Sądu orzekającego słusznie organ odwoławczy wskazał, że wyrokiem z 14.07.2015 r., sygn. akt SK 26/14 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21. 08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782) w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jak trafnie wskazał Trybunał w uzasadnieniu tego wyroku nieruchomość stanowiąca współwłasność w częściach ułamkowych może być – lege non distinguente – przedmiotem wywłaszczenia, a w razie jej niewykorzystania na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie – także przedmiotem zwrotu poprzednim właścicielom. Przy czym zasada ta ma zastosowanie bez względu na to, czy osobą uprawnioną do złożenia wniosku jest jedyny były właściciel wywłaszczonej nieruchomości (jego spadkobierca), czy też osób tych jest kilka (por. teza o jednolitym modelu postępowania zwrotowego w wyrokach NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1322/07). Reasumując, uznano, że prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia, ma podstawę konstytucyjną zarówno w art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, jest oczywiste, że brak współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców – niezależnie od przyczyn i formy – zawsze umożliwia organowi wydanie decyzji odmawiającej zwrotu udziału w nieruchomości. Nie ma większego znaczenia, czy wynika to z nieustalenia następstwa prawnego po byłych współwłaścicielach nieruchomości (np. nieprzeprowadzenia postępowania o uznanie za zmarłego lub stwierdzenie zgonu i następnie postępowania spadkowego), czy też sporu między osobami uprawnionymi co do zasadności występowania z wnioskiem o zwrot. Niesprawiedliwy jest przede wszystkim rozkład obowiązków w tym zakresie między wnioskodawcą i organami. To wnioskodawca, którego aktualnie nic już nie łączy z pozostałymi byłymi współwłaścicielami (po wywłaszczeniu węzeł prawny współwłasności został bowiem rozwiązany, a byli współwłaściciele lub ich spadkobiercy nie mają względem siebie żadnych praw lub obowiązków), jest zmuszony odnaleźć wszystkich uprawnionych (czasem nieznanych nie tylko z miejsca pobytu, ale i co do tożsamości), udowodnić ich legitymację do udziału w postępowaniu (czyli np. na własny koszt przeprowadzić konieczne postępowania spadkowe i przedłożyć odpowiednie dokumenty) oraz uzyskać ich zgodę na wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (i – co za tym idzie – zwrot nieruchomości zastępczej i odszkodowania uzyskanego za tę nieruchomość). Tymczasem organy państwa w całym tym postępowaniu mogą zachowywać się całkowicie biernie i są zobligowane jedynie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zgodę wszystkich uprawnionych. Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest także to, że – nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków – nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają prawo odmówić (także per facta concludentia) przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. Dodatkową okolicznością pogarszającą sytuację wnioskodawców jest także to, że w praktyce mogą oni być praktycznie bezterminowo "zakładnikami" pozostałych uprawnionych (niezidentyfikowanych lub niechętnych zwrotowi). Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w kwestionowanym zakresie nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Organy administracji nie miały natomiast ani obowiązku, ani prawnych możliwości wzywania wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nie były także zobowiązane do podejmowania czynności, jeżeli byli współwłaściciele nieruchomości nie mogli się porozumieć w kwestii zasadności ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Opierając się na powołanym wyżej wyroku TK o sygn. SK 26/14 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku 08.12.2017r. , o sygn. I OSK 2770/15 stanął na stanowisku, że legitymowanym konstytucyjnie celem art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. jest zwrot nieruchomości, które w ustawowo określonym terminie nie zostały wykorzystane na cel publiczny podkreślając, że w opinii Trybunału Konstytucyjnego, wymóg zgodnego działania wszystkich byłych współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) nie tylko nie przyczynia się do realizacji tego celu, lecz stanowi dla niego istotną przeszkodę. Artykuł 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w analizowanym zakresie powoduje nałożenie na byłych współwłaścicieli nieruchomości odpowiedzialności za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu. Na tym tle postępowanie restytucyjne prowadzone w odniesieniu do nieruchomości, która w momencie wywłaszczenia miała tylko jednego właściciela, jest znacznie krótsze, prostsze i mniej kosztowne. Wskazano, że skutkiem zaskarżonego rozwiązania jest ponowne naruszenie praw osób wywłaszczonych. Nie dość, że w przeszłości pochopnie i niepotrzebnie pozbawiono ich własności, to współcześnie dołożono do tego jeszcze jedną krzywdę – nadmiernie ograniczono ich prawo do odzyskania tej własności. Artykuł 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. ma charakter bardzo restrykcyjny. Jego rygoryzm nie jest w żaden sposób łagodzony nawet w tak krańcowych wypadkach, w których zwrot nieruchomości jest blokowany przez osoby, które niegdyś dysponowały jedynie minimalnym udziałem w jej własności. Należy podkreślić, że niniejsze postępowanie dotyczące zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest szczególne skomplikowane i czasochłonne. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 26/14 zakończenie sprawy objętej skargą nie jest bezwzględnie uwarunkowane obowiązkiem ustalenia wszystkich uprawnionych do zwrotu, jeżeli ich zidentyfikowanie łączyć się będzie z istotnymi i obiektywnymi trudnościami. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do zniweczenia skutków przywołanego wyżej orzeczenia sądu konstytucyjnego i uniemożliwiłoby merytoryczne rozpoznanie żądania wnisokodawców. Tożsamy pogląd wyrażono w wyroku WSA w Poznaniu z 24.08.2017r. o sygn. II SAB/Po 126/17 (publ. CBOSA). Niniejsze postępowanie trwa niezwykle długo. Przedłużanie go tylko w celu przeprowadzenia postępowania o uznanie za zmarłego byłego współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości- Z. N. i ustaleniu jego następców pranych stanowiłoby naruszenie zasady szybkości postępowania w sytuacji, gdy roszczenie o zwrot jest podzielne i może być dochodzone samodzielnie przez każdy z uprawnionych podmiotów i niezależnie od pozostałych podmiotów. W zaistniałym stanie faktycznym przedłużanie postępowania nie może być uznane za sprawiedliwe i zgodne z duchem Konstytucji RP. Każdy następca prawny byłych współwłaścicieli może w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych. Aktualnie bowiem przyjmuje się, że nie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. złożenie wniosku o tenże zwrot przez wszystkich uprawnionych lub zgoda na żądanie zwrotu udzielona przez wszystkich uprawnionych. Wniosek o zwrot mogą złożyć wszyscy uprawnieni łącznie, część z nich lub pojedyncze osoby, żądając zwrotu udziału im przypadającego (Ewa Bończak - Kucharczak, Komentarz do art. 137 u.g.n., teza 7, LEX/El). W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku (o uchyleniu decyzji I i II instancji). O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.