II SA/Kr 569/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2024 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 lutego 2024 r. znak SKO.ZP/415/357/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej W. K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi W. K. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 29 lutego 2024 r. znak SKO.ZP/415/357/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. W stanie faktycznym sprawy decyzją z dnia 9 czerwca 2023 roku, znak nr 258/6730.2/2023 Prezydent Miasta Krakowa odmówił skarżącej, jako wnioskodawcy, zgody na ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Decyzją z dnia 29 lutego 2024 roku Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organy stwierdziły, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że planowane do zabudowy działki znajdują się w obszarze pozbawionym zabudowy, a działki bezpośrednio sąsiadujące (nr [...], nr [...] i [...]), a także kolejne działki stanowią zwarty obszar użytków zielonych, na którym nie występuje zabudowa. Zdaniem organów obszar analizowany został wyznaczony przez osobę uprawnioną, wokół terenu inwestycji w odległości nie mniejszej niż 50 m. Jest to obszar o niewielkim stopniu zainwestowania, z przewagą dużych działek rolniczych, łąk i nieużytków. Dodatkowo, w granicach obszaru analizowanego dostępnego z tej samej drogi publicznej, tj. ulicy [...] poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...], brak jest zabudowanej działki sąsiedniej, która mogłaby spełnić warunek kontynuacji funkcji zabudowy jednorodzinnej. Ponadto teren jest w granicach sporządzanego MPZP, gdzie oznaczono go z zakazem lokalizacji budynków. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: – § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez określenie granic obszaru analizowanego niezgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), tj. - poddanego analizie powinny być wyznaczone na kształt koła, o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 metrów, w którego centrum położona jest działka budowlana, dla której wydawane są warunki zabudowy - w niniejszej sprawie analizowany obszar ma kształt owalu; - obszar analizowany przecina działki zabudowane w ten sposób, że część zabudowana jest poza obszarem analizowanym. Skarżąca wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organy błędnie ustaliły, iż obszar analizowany jest niezabudowany a wydanie decyzji o warunkach zabudowy zaburzy funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania oraz zagospodarowania terenu. Użyte określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, jednakże nie znaczy już, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Ponadto, o poważnej wadliwości analizy świadczyć może to, że obszar analizowany przecina działki zabudowane w ten sposób, że część zabudowana jest poza obszarem analizowanym, a obszar analizowany nie tworzy zwartej urbanistycznej całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Kolegium zaznaczyło, że granice obszaru analizowanego mogą być elipsą, czy owalem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna, jakkolwiek podniesione w niej argumenty w szczegółach nie zostały ocenione jako trafne. Skarga zarzuca naruszenie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez określenie granic obszaru analizowanego niezgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Trzeba wobec tego na wstępie wyjaśnić skarżącej, jaka była prawidłowa podstawa prawna do wyznaczenia obszaru analizowanego. Wspomniany w skardze § 3 rozporządzenia został bowiem uchylony przepisami ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2021.1986). W jego miejsce został wprowadzony do ustawy przepis art. 61 ust. 5a o brzmieniu: " W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę". Art. 4 tej ustawy stanowił: Do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ wniosek w niniejszej sprawie został złożony w dniu 19 kwietnia 2022r., zatem po wejściu w życie wspomnianej zmiany, nie należy z pewnością stosować usuniętego § 3 rozporządzenia. Z kolei najnowsza zmiana przepisu art. 61 ust. 5a nastąpiła ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688), która weszła w życie 24 września 2024r. Ponieważ decyzja organu II instancji zapadła wcześniej, w dniu 29 lutego 2024r., zatem – należy stosować art. 61 ust. 5a w powyższym brzmieniu, co zresztą prawidłowo uczynił organ I instancji. Jest on natomiast w swym brzmieniu podobny do dawnego § 3 rozporządzenia. Skarga zarzuca, że obszar analizowany został błędnie zakreślony, ponieważ przecina działki zabudowane w ten sposób, że część zabudowana jest poza obszarem analizowanym, co przeczy istocie badania kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, a jedynie wysnuto błędne wnioski z jego usytuowania. Jak wskazał organ I instancji, obszar analizowany wyznaczono wokół granic terenu inwestycji na dz. Nr [...] i [...] w zakresie nie mniej niż 50m, to jest w taki sposób, że odległość granic obszaru od granic w/w działek w żadnym miejscu nie jest mniejsza niż 50 m. Obszar, wbrew twierdzeniom skargi wyznaczono zatem poprawnie, utrzymując jednakowe odległości od granic terenu inwestycji. Zauważyć przy tym należy, że skoro teren inwestycji ma kształt wydłużonego prostokąta, to kształt obszaru w tej sytuacji nie może stanowić koła, ale właśnie wydłużoną elipsę. Powstaje natomiast pytanie, co w sytuacji, gdy linia wyznaczająca ( prawidłowo) obszar analizowany przecina działki zabudowane w taki sposób, że budynek pozostaje poza tym obszarem, choć część niezabudowana działki wchodzi w jego skład. W niniejszej sprawie chodzi tutaj o działki nr [...], [...], [...] i [...]. Działki te, jak wynika z załącznika mapowego nr 2 do decyzji, są zabudowane. Co więcej, działka nr [...] przylega do tej samej drogi publicznej, z której miałby się odbywać wjazd na działki skarżącej. Powstaje zatem pytanie, czy prawidłowo organy uznały, że obszar analizy dotyczy jedynie terenu niezabudowanego. W ocenie Sądu taki pogląd, w świetle dotychczasowego orzecznictwa, nie może się ostać. Jak to trafnie wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 lipca 2022 r. VII SA/Wa 897/22, LEX nr 3390337: " Przez pojęcie "działka sąsiednia", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Co więcej, jeżeli wyznaczony zgodnie z rozporządzeniem obszar analizowany obejmuje część nieruchomości, to wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość". "W przypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki, nawet jeśli większość działki znajduje się poza wyznaczonym obszarem analizowanym" (wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2019 r. II SA/Bd 654/17 LEX nr 2689839 oraz z dnia 10 lipca 2019 r. II SA/Bd 1446/18, LEX nr 2718052). W podsumowaniu wskazać należy na wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 marca 2019 r. II SA/Kr 1630/18, LEX nr 2648493: " W analizie urbanistycznej należy uwzględnić obiekty, które znajdują się na działkach także częściowo znajdujących się w obszarze analizowanym. Taki pogląd wynika z wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który zasadę dobrego sąsiedztwa odnosi do sąsiedniej działki, a nie budynku i nie wymaga, aby działka ta w całości znajdowała się w obszarze analizowanym. Biorąc przy tym pod uwagę, że granica obszaru analizowanego, w praktyce zawsze będzie przecinać jakieś działki i budynki, brak jest podstaw prawnych do uwzględniania w obliczeniach tylko tych budynków, które znajdują się na działkach w całości znajdujących się w obszarze analizowanym". W świetle powyższego, nie sposób uznać, że wnioski wyciągnięte przez organy w kwestii tego, że obszar analizy zawiera wyłącznie niezabudowane nieruchomości, są prawidłowe. Wręcz przeciwnie, należy stwierdzić, że obszar ten obejmuje swym zasięgiem nieruchomości zabudowane. Skoro tek, to wnioski analizy są błędne i muszą ulec stosownej korekcie. Jak to słusznie wskazał NSA w wyroku z dnia 17 marca 2015 r. II OSK 1936/13, LEX nr 1665728: " 1. Niedopuszczalne jest, aby organ w decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że planowana zabudowa nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. 2. Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. 3. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. 4. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy". Wobec tego koniecznym będzie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy – przyjęcie, że obszar analizy obejmuje też wskazane nieruchomości zabudowane, z czego wynika konieczność przeprowadzenia całościowej analizy w oparciu o przepisy rozporządzenia. Pamiętać przy tym należy, że tylko przepisy tego aktu prawnego, oczywiście wraz z art. 61 i innymi dedykowanymi temu zagadnieniu przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są podstawą do czynienia ustaleń. Jak to trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r. IV SA/Po 936/12 LEX nr 1274845 - "(...)Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie". Z powyższych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.