II SA/Kr 57/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2012 r. sprawy ze skargi I.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 24 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania; skargę oddala Postanowieniem z 3 marca 2011 r. Prezydent Miasta K., na podstawie ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa budynku pawilonu handłowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną (stacją transformatorową), parkingami (do [...] miejsc postojowych dla samochodów osobowych), układem dróg wewnętrznych na działkach nr: "1" – "8" obr. [...] oraz infrastruktury technicznej dodatkowo na działce nr: "8" obr. [...], budowa wjazdu z działki nr "8" obr.[...] na działkę nr "1" obr. [...], (w celu wydzielenia pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych na teren inwestycji), budowa chodnika po stronie planowanej budowy na odcinku przyległym do terenu inwestycji, przy ul. [...] w K.." W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek "A" sp. z o.o. w K. toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. W dniu 12.07.2011 r. wpłynął wniosek I. J. o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Jako podstawę prawną zawieszenia postępowania wskazano art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, zaś w uzasadnieniu powołano okoliczność wniesienia 10 czerwca 2011 r. zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 maja 2011 r. uchylającego postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 15 marca 2011 r. i uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe w ocenie wnioskodawcy pozwala traktować kwestię rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. jako kwestię prejudycjalną dla decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla analizowanego zamierzenia inwestycyjnego. Jako dodatkowy argument przemawiający za zawieszeniem postępowania w przedmiotowej sprawie wskazano na względy ekonomiki procesowej. Organ wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek, tj. postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Takiego związku przyczynowego - w ocenie organu - brak jest w przedmiotowym postępowaniu. Zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 k.p.a., organ nie może bowiem kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Jednocześnie organ podniósł, że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 kpa, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Wprawdzie organ ustalający warunki zabudowy nie jest organem kompetentnym do dokonywania oceny dopuszczalności bądź niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego przez podmiot inny, niż ten, któremu przepisy prawa przyznają takie uprawnienie, to nie mniej jednak brzmienie zapisu art. 53 ust. 5 w/w ustawy nie pozostawia wątpliwości dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie głównej, a więc w sprawie ustalenia warunków zabudowy, iż zawieszanie postępowania w sytuacji zaskarżenia postanowienia w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego, co do którego został złożony wniosek o WZ, jest niecelowe i zmierza do wydłużenia czasu prowadzonego postępowania. Nadto organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi również przesłanka do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie w sprawie nie zostało wszczęte na wniosek I. J.. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła I. J.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 144 w związku z art. 138 § 2 kpa, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy dotyczącej umorzenia postępowania do organu pierwszej instancji celem ponownego rozpatrzenia wniosku. W uzasadnieniu podniosła, że brak w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia uzgadniającego przesądza o tym, że kwestia wstępna wobec postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie została do tej pory rozstrzygnięta. Nadto podniosła, że organ l instancji nie odniósł się do argumentu, że inwestor pomimo braku ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę rozpoczął prace przygotowawcze polegające na wykonaniu istotnych prac ziemnych, w związku z czym skierowane zostało pismo do PINB w K.. W konsekwencji nie wziął pod uwagę postępowania prowadzonego przed organem nadzoru budowlanego jako postępowania mającego rozstrzygnąć kwestię prejudycjalną wobec postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 24 października 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 98 § 1, art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 123 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zatem konieczność rozstrzygnięcia tzw. kwestii prejudycjalnej musi dotyczyć danej konkretnej sprawy administracyjnej będącej w toku, która to sprawa - bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego -nie może zostać rozpatrzona. Organ II instancji podał, że w dołączonym do akt sprawy postanowieniem z 30 sierpnia 2011 r. nr [...] wydanym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzono niedopuszczalność zażalenia I. J. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 26 maja 2011 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zatem nie ulega wątpliwości, że wskazane postanowienie uzgadniające wydane w przedmiotowej sprawie przez RDOŚ stało się ostateczne. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że konieczność uzyskiwania określonych uzgodnień w toku postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie uzasadnia zawieszenia postępowania w oparciu o przesłankę zagadnienia wstępnego, a wyłącznie stwarza możliwość ewentualnego wydłużenia terminu zakończenia sprawy w trybie art. 35 kpa. W kwestii zgłoszenia m. in. przez I. J. do organu nadzoru budowlanego sprawy nawiezienia dużych ilości mas ziemnych na teren planowanej inwestycji przy ul. [...] w K., organ odwołał się do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 1 czerwca 2011 r., w którym wyjaśniono, że wskazane w pismach nawiezienie mas ziemi nie doprowadziło do wykonania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie posiada kompetencji do ingerowania w sprawę nawożenia ziemi na działkę inwestora. Z treści przywołanego wyżej pisma jednoznacznie wynika, iż nie zostało uruchomione żadne postępowanie przed organem nadzoru budowlanego. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji, gdy podnoszonym argumentem we wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest samowolna realizacja obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie, a wyłącznie prace przygotowawcze do inwestycji, to okoliczność taka również nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy. Nie ma również podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła I. J., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa, art. 15, art. 7, art. 10 § 1 i art. 8 kpa. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia l instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ II instancji pominął fakt, iż nawiezienie przez inwestora mas ziemi doprowadziło do zmian stosunków wodnych w przedmiocie czego toczy się odrębne postępowanie. Akta w tej sprawie na skutek złożenia odwołania od decyzji zostały przesłane do Kolegium, stąd organ winien wziąć te nowe okoliczności pod uwagę, a nie ograniczać się do rozpoznania zarzutów strony. Ponadto zarzuciła, że organ, mimo zgromadzenia dodatkowych dowodów w sprawie nie umożliwił jej zapoznania się z nimi wbrew dyspozycji art. 10 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Organ podkreślił, że decyzja wydana w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie jest przedmiotem odrębnego postępowania i nie stanowi zagadnienia wstępnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku złożenia skargi ocenie sądu podlega zatem zgodność zaskarżonego aktu, w tym wypadku decyzji administracyjnej, zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. W myśl art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej w skrócie p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające go postanowienie organu l instancji nie naruszają prawa. Kwestia sporna w sprawie niniejszej sprowadza się do oceny, czy zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, obligujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa budynku pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną (stacją transformatorową), parkingami (do [...] miejsc postojowych dla samochodów osobowych), układem dróg wewnętrznych na działkach nr: "1" – "7" obr. [...] oraz infrastruktury technicznej dodatkowo na działce nr: "8" obr. [...], budowa wjazdu z działki nr "8" obr. [...] na działkę nr "1" obr. [...], (w celu wydzielenia pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych na teren inwestycji), budowa chodnika po stronie planowanej budowy na odcinku przyległym do terenu inwestycji, przy ul. [...] w K.." Skarżąca w toku postępowania administracyjnego wniosła o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Uzasadniając swój wniosek z 12 lipca 2011 r. odwołała się do faktu zaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 26 maja 2011 r. uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jak również przystąpienia przez inwestora, pomimo braku ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, do prac przygotowawczych polegających na wykonaniu istotnych prac ziemnych, w związku z czym wystąpiła do PINB w K. pismem z 17 lutego 2011 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca dodatkowo podniosła, że organ II instancji winien zawiesić postępowanie z urzędu, gdyż w trakcie rozpoznawania zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania był w posiadaniu dokumentacji dotyczącej sprawy w przedmiocie zmiany - na skutek nawiezienia mas ziemi przez inwestora -stosunków wodnych na gruncie. W ocenie Sądu żadne ze wskazanych wyżej postępowań inicjowanych przez skarżącą nie stanowiło zagadnienia wstępnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i tym samym nie uzasadniało zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 kpa sytuacja, polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92, ONSA z 1994 r. nr 2, poz. 55). Inaczej mówiąc, wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w analizowanym przepisie następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje "elementem" pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów "element" ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Taka sytuacja bez wątpienia nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem prawidłowo ustaliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 30 sierpnia 2011 r. nr [...]. wydanym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzono niedopuszczalność zażalenia I. J. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z 26 maja 2011 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na marginesie należy również stwierdzić, że skarżąca jest reprezentowana w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym przez profesjonalnego pełnomocnika, stąd musiała mieć świadomość, że zaskarżenie przez nią postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w sytuacji gdy art. 53 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80 poz.717 ze zm.) przyznaje takie uprawnienie wyłącznie inwestorowi skutkować musiało stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia. Niezależnie od powyższego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wystąpienie przez organ administracji publicznej z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uzasadnia zawieszenia postępowania. Należy także przyznać rację organowi II instancji w zakresie odmowy uznania za zagadnienie prejudycjalne również kwestii wystąpienia przez skarżącą do organu nadzoru w związku z jej wątpliwościami co do legalności prowadzonych robót budowlanych. Należy bowiem podkreślić, że nawet gdyby inwestor dopuścił się samowoli budowlanej (co jednak w niniejszej sprawie zostało wykluczone przez PINB) to zagadnienie to nie miałoby wpływu na przebieg niniejszego postępowania administracyjnego. Istotą ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ustalenie jaka inwestycja może być na danym terenie zrealizowana. Skoro decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie daje uprawnienia do przystąpienia przez inwestora do realizacji planowanego zamierzenia budowlanego, to nawet przedwczesne rozpoczęcie prac budowlanych jest irrelewantne z punktu widzenia możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Analogicznie należy ocenić kolejne postępowanie zainicjowane przez skarżącą a mianowicie dotyczące zmiany stosunków wodnych na gruncie. Od ustaleń i rozstrzygnięć w tym postępowaniu nie zależy rozstrzygnięcie w zakresie warunków zabudowy. Konkludując należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jak również poprzedzające go postanowienie organu l instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.