II SA/Kr 57/21

Dnia 10 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2021 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia 5 listopada 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. decyzją nr [...].[...] z 9 grudnia 2019 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Firma A w K. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego: Remont głównej klatki schodowej w kamienicy mieszkalnej na działce nr [...], obr. [...] jedn. ewid[...] przy ul. [...] w K.. Odwołanie złożyła K. S. zarzucając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz.U.2020.1333 ze zmianami, zwanej dalej Pb) podnosząc, że: rozbudowa budynku mieszkalnego, na nieruchomości stanowiącej jej współwłasność jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, a zatem wymaga zgody współwłaścicieli albo zastępującego tę zgodę orzeczenia Sądu. Jest to niezbędny warunek pozwalający uznać, iż inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak zgody współwłaściciela (orzeczenia Sądu) jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością. W ocenie skarżącej planowane prace takie jak przebudowa oraz nadbudowa wraz ze zmianą sposobu użytkowania na zamieszkanie zbiorowe w kamienicy i oficyn, rozbudowa oficyn, budowa wewnętrznej windy oraz montaż okien połaciowych niewątpliwie przekraczają zakres zwykłego zarządu przedmiotowa nieruchomością i wymagają do ich wykonania zgody wszystkich współwłaścicieli, której inwestor nie uzyskał. Wojewoda decyzją z dnia 5 listopada 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 Pb utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazano w uzasadnieniu, iż kamienica położona przy ulicy [...] w K. wpisana jest do rejestru zabytków pod numerem [...] Inwestycja znajduje się na obszarze układu urbanistycznego i zespołu zabudowy dawnej IV dzielnicy katastralnej miasta K. - "[...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] oraz na obszarze uznanym za pomnik historii "K. - historyczny zespół miasta", zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Pb prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wymagane tym przepisem pozwolenie z 21 sierpnia 2019 r., Nr [...], znak: [...], wydane przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na wykonanie prac remontowych objętych przedmiotowym wnioskiem znajduje się na karcie 3 projektu budowlanego. Projekt budowlany jest kompletny, opracowany został w czytelnej grafice, oprawiony w okładkę przystosowaną do formatu A4, posiada numerację zgodną ze spisem zawartości projektu, został trwale zszyty. Załączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (karty 21-27 projektu budowlanego). Na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże z art. 50 ust. 2 w związku z art.59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2020.293 - tekst jednolity ze zmianami) wynika, że roboty budowlane objęte niniejszym wnioskiem nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy. W ramach prowadzonego przez tutejszy organ postępowania wyjaśniającego w sprawie skorygowano krąg stron niniejszego postępowania (z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości inwestycyjnej). Na prośbę skarżącej, w toku postępowania odwoławczego, przesłano jej kserokopie: wniosku Inwestora z 6 listopada 2019 r., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wybranych kart z projektu budowlanego (11 i 14) z opisem zakresu planowanych prac. Z zasady, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie badają prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, niemniej jednak, w przypadku uzasadnionych wątpliwości (popartych dowodami) winny wyjaśnić stan faktyczny w zakresie prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego, wobec podnoszonych przez K. S. zarzutów odnośnie prawa Inwestora do dysponowania nieruchomością - działką nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] w K. zabudowaną budynkiem nr [...] przy ul. [...] - na cele budowlane organ odwoławczy zbadał tę kwestię. Zgodnie z aktualną treścią księgi wieczystej KR1 [...] prowadzonej dla nieruchomości inwestycyjnej jej współwłaścicielami są: Firma A - [...] udziałów; A. K. -1/6 udziałów; K. S. -1/6 udziałów. Natomiast faktycznymi współwłaścicielami tej działki są: Firma A - [...] udziałów oraz K. S. - [...] udziałów (zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. Wydział IX Cywilny z 6 listopada 2019 r., sygn. akt IX Ns 560/18 o stwierdzeniu nabycia spadku po A. K.). Zatem, wbrew twierdzeniom Odwołującej, zatwierdzone skarżoną decyzją Prezydenta Miasta K. roboty budowlane polegają na remoncie obiektu budowlanego będącego przedmiotem współwłasności ww. podmiotów, które tutejszy organ ocenia jako czynności zwykłego zarządu. Zgodnie z art. 200 Kodeksu cywilnego, każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. Współdziałanie obejmuje podejmowanie decyzji o dokonywanych czynnościach dotyczących rzeczy wspólnej. Nie jest rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej, kto pokryje koszty wnioskowanej inwestycji. Obecnie obowiązujący druk oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zawiera rubryki dotyczącej zgody współwłaścicieli, jak w latach ubiegłych. W świetle powyższego Inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tą decyzję wniosła K. S., zarzucając naruszenie: 1. Prawa procesowego tj. art. 6, 7, 7a, 8, 10 § 1 , 11, 77, 80, 89,107 § 1 i 3, 268a k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wątpliwości związanych z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wg skarżącej decyzja niczego nie wyjaśnia i jest arbitralna. 2. prawa materialnego w postaci: 1) art. 199-205 k.c. - przez ich błędną wykładnię; 2) art. 206 k.c. - przez jego nie zastosowanie; 3) art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - przez jego nie zastosowanie. Wg skarżącej remont klatki schodowej planowany przez inwestora wykracza daleko poza ramy zwykłego zarządu, ponieważ nie jest to zwykłe "odświeżenie" tej części budynku np. pomalowanie ścian. Planowane prace remontowe wiążą się ze znacznymi kosztami i chociażby z tego względu nie można uznać tych prac za czynności nieprzekraczające zwykłego zarządu nieruchomością. Spółka planuje dokonanie rozległych prac remontowych klatki schodowej, których część będzie musiała pokryć jako współwłaściciel, na co najzwyczajniej skarżącej nie stać. Spółka w ogóle nie liczy się ze zdaniem współwłaściciela i samodzielnie podejmuje decyzje w zakresie zarządu całą nieruchomością, jakby była jej jedynym właścicielem. Organ II instancji błędnie zweryfikował uprawnienia współwłaściciela nieruchomości do dysponowania nią na cele budowlane. Współwłaściciel mógł je złożyć, ale wyłącznie za zgodą drugiego współwłaściciela, a zgody tej nie było. Wadliwie ustalono stan faktyczny w sprawie i dokonano niewłaściwej subsumcji przepisów żart. 199-206 k.c. oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Orzecznictwo stoi na stanowisku, że czynności wymagające pozwolenia na budowę są czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd rzeczą do których niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Decyzja jest nieważna, ponieważ jej stroną powinna być Wspólnota Mieszkaniowa w K. przy ul. [...], a nie Spółka. Pozwolenie na budowę dotyczy części wspólnej nieruchomości (klatka schodowa), której właścicielem jest Wspólnota Mieszkaniowa, a nie Spółka. Spółka może uzyskać pozwolenia na budowę, w przypadku, gdy będzie starała się o inwestycję w swojej wyłącznej części. Nie było żadnej uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 32 ust. 4 punkt 2 ustawy prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie aktualnie utrwalony jest pogląd, że organ może dokonywać weryfikacji złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, że nie jest bezwzględnie związany jego treścią i może poddać je badaniu jak każdy inny dowód. W świetle orzecznictwa, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynikają wątpliwości co do jego treści ( por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 760/14, LEX nr 1990943, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2012r. sygn. akt II OSK 2102/12, LEX nr 1291963, oraz wyrok NSA z dnia 21 maja 2010r. sygn. akt II OSK 439/09, LEX nr 597593). W przedmiotowym wypadku inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując w nim, że jest współwłaścicielem nieruchomości i posiada zgodę pozostałych współwłaścicieli z dnia 11.05.2019r. (k. 4 akt organu I instancji). Tak złożone oświadczenie nie budziło w ocenie Sądu istotnych wątpliwości, choć wymagało przedłożenia przez inwestora zgody, na którą się powołał. W orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000r. sygn. akt IV SA 316/98; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 2175/17 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażany jest bowiem pogląd, że inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. W toku postępowania odwoławczego, w związku z zarzutami skarżącej, przedmiotowe oświadczenie wymagało weryfikacji, co organ II instancji uczynił. Jego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należy uznać za prawidłowe, jednak dokonana ocena złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako dającego uprawnienie do prowadzenie planowanych robót budowlanych jest błędna. Organ stanął bowiem na stanowisku, że choć nieruchomość stanowi współwłasność, to zakres robót budowlanych jakie są planowane i na jakie udzielono pozwolenia na budowę, nie wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić. W orzecznictwie jednoznacznie wyrażany jest pogląd, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości świadczy o tym, że inwestor nie miał podstaw do złożenia oświadczenia, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r. sygn. akt II OSK 1882/15, LEX nr 2341145). Inwestycja budowlana na nieruchomości stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną, a przepis art. 199 k.c. uzależnia skuteczność takiej czynności od zgody wszystkich współwłaścicieli. Inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku współwłasności, zobowiązany jest zatem posiadać zgodę współwłaściciela nieruchomości, która powinna być wyrażona w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana ( por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2000r. sygn. akt IV SA 316/98; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2019r. sygn. akt II OSK 2175/17 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że w przedmiotowym wypadku zamierzane roboty budowlane, mają polegać na remoncie głównej klatki schodowej w kamienicy mieszkalnej wpisanej do rejestru zabytków, która znajduje się na obszarze układu urbanistycznego i zespołu zabudowy, wpisanego do rejestru zabytków oraz na obszarze uznanym za pomnik historii. Już sam fakt, że ustawodawca wymaga dla takich robót uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, która winna być poprzedzona pozwoleniem na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wskazuje, że nie są to roboty budowlane mające nieznaczny, czy marginalny charakter, które można ocenić, jako czynności zwykłego zarządu. Również zakres planowanych robot wynikający z dokumentacji projektowej wskazuje, że nie można ich zakwalifikować jako czynności zwykłego zarządu. Dlatego aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowych robót budowlanych, inwestor winien się legitymować zgodą na ich prowadzenie od współwłaścicielki nieruchomości tj. skarżącej, której to zgody nie posiadał i nie posiada. W ponownym postępowaniu organ zobowiąże zatem inwestora, zakreślając mu odpowiedni termin, do wykazania że posiada zgodę skarżącej (ewentualnie innych współwłaścicieli, jeśli w toku postępowania dojdzie do zmian własnościowych nieruchomości) do prowadzenia planowanych robót budowlanych. W przypadku wykazania takiej zgody, czyli wykazania, że posiada prawo do dysponowania przedmiotowa nieruchomością na cele budowlane, organ utrzyma w mocy decyzję organu I instancji. W przypadku nie przedłożenia takiej zgody, organ uchyli decyzję organu I instancji i wyda decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w/w ustawy, zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 500 zł. tytułem zwrotu wpisu od skargi.